II GSK 1465/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Darłowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 366/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 29 czerwca 2015 r., nr X.88.2015 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Darłowo oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Szczecinie, wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 366/18, uwzględniając skargę Prokuratora Regionalnego w Szczecinie (dalej także: "Prokurator") stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Darłowo (dalej również: "Rada") z dnia 29 czerwca 2015 r., nr X.88.2015 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Darłowo. Prokurator zaskarżając powyższą uchwałę do WSA w Szczecinie zarzucił istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 12 ust. 2 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487) - dalej "u.w.t.". W jego ocenie, naruszenie to polega na niewypełnieniu normy kompetencyjnej przez zaniechanie ustalenia zasad sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie w przedmiotowej uchwale zapisów dotyczących zakazów sprzedaży napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że ustawodawca nie określił konkretnych kryteriów ustalania zasad sytuowania punktów sprzedaży alkoholu, przez co należy uznać, że odległość sytuowania punktów sprzedaży alkoholu winna uwzględniać uwarunkowania miejscowe i zagospodarowanie terenu. Zdaniem organu, skarżący ogólnikowo odniósł się do zapisów uchwały, odwołując się do norm generalnych ustawy zasadniczej, nie wskazując naruszenia konkretnych zapisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto, zapisy uchwały realizują uregulowania zawarte w powołanej ustawie. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określanej dalej "P.p.s.a.", Sąd zgodził się z Prokuratorem, że jakkolwiek gmina ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych, wynikający z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zarówno liczby punktów sprzedaży jak i ich usytuow- ania, to jednak swoboda ta jest ograniczona między innymi celami, które przepisy prawa miejscowego, dotyczące tego zagadnienia powinny realizować. Prawotwórcze działania rady gminy należy zatem oceniać przez pryzmat nałożonego w art. 1 u.w.t. obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t., zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności alkoholu. Oznacza to, że wszystkie te aspekty winny znaleźć odzwierciedlenie w akcie prawa miejscowego, który jest jednym z elementów kształtowania gminnej polityki upowszechniania zdrowego stylu życia i powstrzymywania się od spożycia napojów alkoholowych. To z kolei powoduje, że nie jest dopuszczalne takie określenie ilości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a także ich usytuowania w szczególności względem miejsc chronionych, wymienionych w art. 14 ust. 1 u.w.t., które nie wynika z założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, bądź pozostaje z nim w sprzeczności. Konsekwencją powyższego winno być uzasadnienie uchwały, w szczególności w zakresie tego, jakimi względami kierowała się rada ustalając liczbę punków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a także ustalając zasady ich usytuowania. W ocenie Sądu, zakwestionowana uchwała nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie. Wskazano w niej bowiem tylko na okoliczności uzasadniające konieczność zwiększenia limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych w celu zapewnienia podmiotom wykonujących działalność gospodarczą równości wobec prawa, co przyczyni się do poprawy warunków konkurowania firm. Brak jest natomiast odwołania do założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ani uzasadnienia dla określenia takiej, a nie innej liczby punktów na terenie gminy, w których może być sprzedawany bądź podawany alkohol. Takie uzasadnienie uchwały nie pozwala na ocenę, czy istotnie uchwała realizuje cele określone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności tego, czy wskazana w niej liczba odpowiada założeniom ustawy i prowadzi do ograniczenia spożycia alkoholu. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały ocenić należy jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały, które to naruszenie musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Sąd zwrócił też uwagę, że w § 3 zaskarżonej uchwały zawarto regulacje dotyczące zakazu usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Kwestia wprowadzenia zakazów sprzedaży alkoholu we wskazanych obiektach bądź na określonych obszarach nie mieści się w pojęciu "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy. Sąd stwierdził także, iż nawet hipotetycznie zakładając, że źródłem rozpatrywanego zakazu w intencji uchwałodawcy miałby być art. 14 ust. 6 u.w.t., to jego ustanowienie należałoby uznać za dowolne ze względu na nieokreślenie zasadności ustanowienia powyższego zakazu w świetle celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, kwestionującej go w całości, Rada Gminy Darłowo wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 300 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie orzekania przez NSA obowiązuje tekst ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Rada zarzuciła naruszenie : I. prawa materialnego poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię art. 12 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 u.w.t., która doprowadziła do nieuwzględnienia jej słusznych racji i interesów, II. przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 147 P.p.s.a. pomimo, że jej uchwała podjęta została zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; zdaniem Rady, Sąd nie uzasadnił, w jaki to rażący sposób doszło do naruszenia prawa. Prokurator Regionalny w Szczecinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że Sąd I instancji należycie uargumentował powody stwierdzenia nieważności uchwały Rady. Zwrócił też uwagę na wzajemne wykluczanie się podniesionych zarzutów kasacyjnych. Z jednej bowiem strony Rada wskazała na dokonaną przez Sąd wykładnię art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t., co doprowadziło do zastosowania art. 147 P.p.s.a., zaś z drugiej strony zarzuciła, że Sąd nie uzasadnił przyczyn zastosowania tego ostatniego przepisu P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji NSA, co do zasady, rozpoczyna analizę zasadności skargi kasacyjnej od zbadania zarzutów o charakterze procesowym, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego musi być poprzedzone przeprowadzonym, zgodnie z obowiązującymi przepisami, postępowaniem w ramach którego między innymi zebrane zostaną dowody pozwalające na rozstrzygnięcie sprawy. Podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 5 i w zw. z art. 147 P.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ wskazany przepis art. art. 3 § 1 P.p.s.a. należy do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a nie proceduralnym, natomiast przepis art. 147 P.p.s.a. ma charakter wynikowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być zatem utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, iż sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby zostać naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 3 § 1 P.p.s.a. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż określone w art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, uzasadnił także, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na marginesie zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a., ponieważ przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazanej przez Kasatora jednostki redakcyjnej nie zawiera. NSA nie jest upoważniony do korygowania skargi kasacyjnej lub domyślania się, jaki przepis powołanej ustawy autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że również on nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten dotyczy błędnej i rozszerzającej wykładni art. 12 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 u.w.t., która doprowadziła do nieuwzględnienia słusznych racji i interesów Kasatora. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu jest bardzo lakoniczne, co - z uwagi na związanie zarzutami skargi - nie pozwala NSA na szersze ustosunkowanie się do kwestii stosowania wskazanych przepisów. Uzasadnienie odwołuje się jedynie do treści wskazanych przepisów oraz treści art. 94 Konstytucji RP. Tę część uzasadnienia podsumowano tylko stwierdzeniem, że ustawodawca nie określił konkretnych kryteriów zasad sytuowania punktów sprzedaży alkoholu, przez co należy uznać, że odległość sytuowania punktów sprzedaży alkoholu winna uwzględniać uwarunkowania miejscowe i zagospodarowanie terenu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w tej części wskazać należy, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art.12 ust. 1 u.w.t. przewidywał, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Natomiast w ust. 2 przepis ten przewidywał ustalenie, przez radę gminy, w drodze uchwały, zasad sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W takiej sytuacji uznać należy, że treść delegacji ustawowej wynikającej z przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie budzi wątpliwości i wynika z niej, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia po pierwsze - liczby punktów sprzedaży określonych napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) zaś po drugie - zasad usytuowania ich na terenie gminy. Z kolei upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej (patrz : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07). Usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych to nic innego jak rozmieszczenie w terenie względem miejsc chronionych, to jest objętych bezwzględnym zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych uregulowanym wprost w przepisach art. 14 ust. 1 do ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Treść zaskarżonej uchwały oraz jej uzasadnienia nie pozostawia żadnych wątpliwości, że Rada Gminy Darłowo, zwiększając znacznie liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (§ 1 uchwały) oraz liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (§2 uchwały) nie wyjaśniła w uzasadnieniu realizacji obciążającej ją, z mocy art. 12 ust. 4 u.w.t., powinności dostosowania liczby punktów sprzedaży do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W tym zakresie uzasadnienie uchwały zawiera jedynie stwierdzenie "...oraz mając na względnie realizacje celu operacyjnego zawartego w Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowił podjąć inicjatywę uchwałodawczą w sprawie zmiany limitu". W pozostałej części uzasadnienia uchwała zawiera jedynie argumenty przemawiające za zwiększeniem ilości punktów sprzedaży, pomijając milczeniem problem powinności dostosowania liczby punktów sprzedaży do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Nie budzi również żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie reguluje zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że ustawodawca (w art. 12 ust. 2 u.w.t.) nie określił konkretnych kryteriów zasad sytuowania punktów sprzedaży alkoholu, przez co należy uznać, że odległość sytuowania punktów sprzedaży alkoholu winna uwzględniać uwarunkowania miejscowe i zagospodarowanie terenu. Zauważyć jednak należy, że ustawodawca we wskazanym wyżej przepisie nałożył na radę gminy obowiązek ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, czego Rada Gminy w Darłowie, w zaskarżonej uchwale nie zrealizowała. W pozostałej części uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego Kasator cytuje Komentarz do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Zakamycze 2002, autorstwa Iwony Skrzydło-Niżnik i Grażyny Zalas, konstatując, że w wyroku z dnia 8 listopada 1993 r., II SA 1967/93 NSA wskazał, że liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych musi wynikać z programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na terenie gminy, opracowanego z uwzględnieniem aktywnej realizacji celów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dalej Kasator stwierdza, że uzasadnia to błędną wykładnię przepisów art. 12 ust. 1 i art. 12 ust. 2 u.w.t. Odnosząc się do tej części skargi kasacyjnej uznać należy, że te argumenty uzasadniają prawidłowość stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji. Przecież Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych powinna być dostosowana do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, dlatego na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.