I OW 126/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Prezydentem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.K. w sprawie przyznania zasiłku okresowego i celowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta B. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie przyznania zasiłku okresowego oraz celowego dla B.K. (dalej – "strona"), poprzez wskazanie Prezydenta Miasta K., jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że strona ostatnio zameldowana (w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lipca 2018 r.) na pobyt stały w B. przy ul. [...] , obecnie mieszka w K. u siostry swojego kolegi pod adresem ul. [...]. Taki też adres, jako korespondencyjny, podała we wniosku o udzielenie pomocy z dnia [...] lutego 2020 r. Na ten adres Prezydent Miasta B. skierował do strony korespondencję, którą odebrała osobiście w dniu [...] marca 2020 r. Tym adresem organ i strona posługują się w prowadzonej korespondencji. Wskazano, że z oświadczenia strony wynika możliwość jej zamieszkania we wskazanym wyżej miejscu przez dłuższy czas, a z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że miejscem jej pobytu jest K. Podano także, że strona leczona była na oddziale psychiatrycznym w K. od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. w związku z epizodem depresyjnym, przebywała w areszcie tymczasowym w Zakładzie Karnym w C. (od dnia [...] lutego 2019 r. do dnia [...] stycznia 2020 r.), a po jego uchyleniu nakazano jej stawiennictwo jeden raz w tygodniu w komisariacie Policji w K., a nadto decyzją Prezydenta Miasta K. przyznano stronie status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. Prezydent Miasta B. stwierdził, że jeżeli co najmniej na podstawie umowy użyczenia lokalu mieszkalnego strona przebywa w lokalu mieszkalnym w K. i tam znajduje się jej centrum życiowe, to nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Miasto B., jako ostatnie miejsce zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały byłoby organem właściwym do udzielania jej pomocy społecznej na podstawie art. 101 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, jednak gdyby strona była istotnie osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże już na etapie składania wniosku przez stronę i przez cały okres prowadzenia postępowania, miała i ma miejsce zamieszkania w K. Zatem na dzień wydawania decyzji administracyjnej właściwość organu należy oceniać zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej tj. według miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta K. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta B., jako organu właściwego do rozpoznania wniosku strony w sprawie przyznania zasiłku okresowego oraz celowego, gdyż jest ona osobą bezdomną, a jedynie okresowo korzystała ze schronienia, które oferowali mu bliscy znajomi, bądź brat. Potwierdzono, że Prezydent Miasta K. wydał decyzję przyznającą stronie pomoc w formie posiłków. Była to jednak decyzja wydana na podstawie art. 101 ust. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej, w sprawach niecierpiących zwłoki, w których o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce faktycznego pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.). Nadto objęto stronę pomocą do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, wypłacając zasiłek okresowy od dnia 1 lutego 2020 r. oraz zasiłek celowy na środki czystości. Przeprowadzając wywiad organ ustalił, że adres przy: ul. [...] jest wyłącznie adresem do korespondencji. Strona nie posiadała kluczy do mieszkania, mogła przebywać w lokalu tylko za zgodą brata właścicielki mieszkania pod ich obecność, a później klucze te uzyskała, jednak w każdej chwili może zostać wyproszona przez właścicielkę. Jest wymeldowana z pobytu stałego ul. [...] B., dokąd nie ma możliwości powrotu. W dokonanej aktualizacji wywiadu środowiskowego strona poinformowała pracownika socjalnego, że obecnie nie posiada już możliwości noclegu u znajomych i przebywa w samochodzie swojego brata przy ul. [...] w K. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta K. wskazał, że rejestracja w G. Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz wskazanie adresu do korespondencji tj. adres lokalu, w którym głównie nocowała, nie jest potwierdzeniem zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, gdyż zgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, strona ma możliwość rejestracji w dowolnym Urzędzie Pracy na terenie całego kraju. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych Prezydent Miasta K. podniósł, że wobec uznania strony za bezdomną, badanie zamiaru jej pobytu w danej miejscowości jest bezprzedmiotowe. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c. jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania - corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego - animus). Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania. Zdaniem Prezydenta Miasta K. gmina ostatniego miejsca zameldowania bezdomnego przesądza o właściwości miejscowej organu o świadczenie z pomocy społecznej, a strona o taką pomoc wnioskuje, zatem gminą właściwą do załatwienia sprawy z jej wniosku jest Gmina Miasta B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie zasiłku okresowego oraz celowego. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań wskazuje, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej "u.p.s."), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej ustawa przewiduje wyjątki, a jeden z nich dotyczy osoby bezdomnej. W takim przypadku, stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały tej osoby. Definicja legalna osoby bezdomnej zawarta jest w art. 6 pkt 8 u.p.s., a zgodnie z jej brzmieniem osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów, przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Pomiędzy organami pozostającymi w sporze nie istniała rozbieżność stanowisk co do tego, która z gmin była gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały strony wnioskującej o wsparcie z pomocy społecznej. Także, jako niesporne przyjęto, że nie zamieszkuje ona i nie ma możliwości zamieszkiwania w miejscu swego ostatniego zameldowania, a więc w B. Sporne pozostawało natomiast czy w chwili wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego oraz celowego, strona posiadała inne niż dotychczasowe, miejsce zamieszkania. Ta okoliczność decydowałaby bowiem o przyjęciu właściwości organu zgodnie z zasadą wynikającą z art. 101 ust. 1 u.p.s. W przeciwnym natomiast przypadku należałoby traktować stronę jako osobę bezdomną i konsekwentnie do tego ustalić właściwość organu stosownie do przewidzianego w art. 101 ust. 2 u.p.s. wyjątku. Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym, o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu, decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, iż określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Jak to przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86 – 87). Jako argument przemawiający za zamieszkiwaniem odpowiadającym przesłankom ujętym w art. 25 K.c. Prezydent Miasta B. wskazał podanie przez stronę do korespondencji z organem adresu mieszkania położonego w K., jej leczenie w szpitalu położonym w K., przyznanie statusu bezrobotnego przez organ właściwy dla Miasta K., wyznaczony jej po uchyleniu aresztu obowiązek stawiennictwa jeden raz w tygodniu w komisariacie Policji w K. Wskazano nadto, że z oświadczenia strony wynika możliwość jej zamieszkania we wskazanym wyżej miejscu przez dłuższy czas, a z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że miastem jej pobytu jest K. Żaden jednak z przytoczonych przez Prezydenta Miasta B. argumentów nie stanowi o spełnieniu się przesłanek pozwalających uznać, że udostępnione stronie miejsce pobytu stanowi jej miejsce zamieszkania. Wręcz przeciwnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności prowadzą do uznania, że strona jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Z oświadczenia przytaczanego przez Prezydenta Miasta B., złożonego przez stronę w dniu [...] lipca 2010 r., wynika jednoznacznie, że pod adresem wskazanym organom jako korespondencyjny, strona mogła nocować do czasu powrotu właścicielki. Pobyt w udostępnionym jej mieszkaniu jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem, w którym koncentruje ona swoją działalność życiowa. Nie może także wrócić do swojego poprzedniego miejsca zamieszkania. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zasiłku okresowego i celowego dla wnioskującego o pomoc społeczną B.K. jest Prezydent Miasta B. i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.