II OSK 2039/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 226/19 w sprawie ze skargi D. R. na bezczynność Burmistrza Gminy M. w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 226/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi D.R. (dalej: skarżący) na bezczynność Burmistrza Gminy M. (dalej: Burmistrz) w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Burmistrza do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie: 2000 złotych oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 19 marca 2018 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz czterech szczelnych zbiorników bezodpływowych, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...]obręb K.. Od powyższej decyzji pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. odwołanie wniósł skarżący. Decyzją z dnia 26 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi. Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji sprawa nie została rozstrzygnięta decyzją. Sąd wywiódł, że bezsprzecznie termin załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg w dniu 21 listopada 2018 r., kiedy to organ pierwszej instancji uzyskał akta z organu odwoławczego. Przyjmując regulacje art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.) oraz mając na względzie maksymalne terminy załatwienia sprawy, jej rozstrzygnięcie powinno zatem nastąpić bez zbędnej zwłoki, a maksymalnie do dnia 21 stycznia 2019 r. (w terminie dwóch miesięcy). Pomimo upływu powyższego terminu sprawa nie została jednak rozstrzygnięta, a organ nie poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy. W tych okolicznościach faktycznych, zdaniem Sądu pierwszej instancji, fakt bezczynności Burmistrza był oczywisty, wobec czego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, jednocześnie wyznaczając organowi termin 30 dni na załatwienie sprawy, licząc od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wskazał, że był również zobowiązany do rozstrzygnięcia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy można mówić o rażącym zaniedbaniu sprawy przez organ, ponieważ stwierdzone uchybienie jest znaczne, a z akt sprawy nie wynika, aby w okresie prawie roku organ podejmował jakiekolwiek działania mające na celu rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu zachowanie organu świadczyło o braku woli w załatwieniu sprawy, co musiało być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa oznaczającego kwalifikowaną wadliwość. Sąd uznał także zasadność wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Podkreślił przy tym, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają. Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd postanowił o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. W skardze kasacyjnej Burmistrz Gminy M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie podniósł, że zwłoka w załatwieniu sprawy była uzasadniana brakiem akt, które nie wpłynęły do organu oraz dużą liczbą wpływających do organu tego typu wniosków oraz problemami kadrowymi, które uniemożliwiały terminowe rozpoznanie wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna, nadto wewnętrznie sprzeczna, ponieważ autor skargi kasacyjnej zaskarża wyrok w całości, po czym formułuje zarzut kasacyjny dotyczący tylko stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i w tym zakresie formułuje również argumentację w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że przez okres 10 miesięcy organ nie podejmował żadnych działań, jak również nie poinformował skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Taka sytuacja świadczy o tym, że organ jawnie wykazał się brakiem chęci załatwienia sprawy, przy tym ewidentnie nie stosował się do przepisów. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt. I OSK 260/20, LEX nr 3081171). Zasadnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, która ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy zauważyć, że argumentacja skarżącego kasacyjnie wskazująca na wzrost liczby rozpoznawanych tego typu spraw jest nietrafna, bowiem wzrost określonej kategorii spraw i związane z tym problemy organizacyjne organu (lokalowe, kadrowe) nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki ( por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020r. sygn. akt II OSK 3024/19). Rzeczą organu jest również takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi lub sądowi. Podobnie należy ocenić ewentualne wątpliwości organu co do sposobu zakończenia sprawy. W sytuacji przekroczenia przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy dla orzeczenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa decyduje nie tylko przedmiot sprawy. Oceniając tę kwestię należy bowiem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z bezczynnością, również okres jej trwania, który w tym przypadku wyniósł ponad 10 miesięcy. W orzecznictwie wskazuje się, że bezczynność o charakterze rażącym ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu. W niniejszej sprawie takich okoliczności nie stwierdzono, a na pewno nie są nimi podane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.