II SAB/Lu 97/20

SENTENCJA 21 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku wskazanego w punkcie I; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Stowarzyszenie [...] (dalej: "stowarzyszenie") wniosło skargę na bezczynność Wójta Gminy, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 25 kwietnia 2019 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim gwarantuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa oraz naruszenie art. 13 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. W związku z powyższym stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 25 kwietnia 2019 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi stowarzyszenie podniosło, że 25 kwietnia 2019 r. zwróciło się do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej pytania dotyczące tzw. gminnych mediów społecznościowych o następującej treści: 1. Czy gmina prowadzi swój profil na Facebooku? 2. Jeśli tak, to czy na stronie internetowej gminy znajduje się link do Facebooka? 3. Jeśli gmina prowadzi profil na Facebooku, to czy w regulaminie lub innym dokumencie uregulowano zasady blokowania komentarzy i użytkowników Facebooka? 4. Jeśli Facebook gminy posiada określoną politykę blokowania komentarzy i użytkowników, prosimy o przesłanie linków, do miejsca, gdzie jest ona opisana. 5. Jeżeli gmina prowadzi Facebooka, ile osób jest obecnie (na dzień odpowiadania na wniosek) zablokowanych na oficjalnym profilu gminy w tym serwisie? 6. Czy profile Facebook gminy prowadzą pracownicy urzędu czy zewnętrzna osoba/podmiot zewnętrzny? 7. Jeśli profil prowadzą pracownicy urzędu, prosimy o wskazanie stanowisk, na których są zatrudnieni. 8. Czy gmina prowadzi swój profil na Twitterze? 9. Jeśli tak, to czy na stronie internetowej gminy znajduje się link do Twittera? 10. Jeśli gmina prowadzi Twittera, to czy w regulaminie lub innym dokumencie uregulowano zasady blokowania komentarzy i użytkowników Twittera? 11. Jeśli Twitter gminy posiada określoną politykę blokowania komentarzy i użytkowników, prosimy o przesłanie linków, do miejsca, gdzie jest ona opisana. 12. Jeżeli gmina prowadzi Twittera, ile osób jest obecnie (na dzień odpowiadania na wniosek) zablokowanych na oficjalnym profilu gminy w tym serwisie? 13. Czy profil Twitter gminy prowadzą pracownicy urzędu czy zewnętrzna osoba/podmiot zewnętrzny? 14. Jeśli profil prowadzą pracownicy urzędu, prosimy o wskazanie stanowisk, na których są zatrudnieni. 15. Czy urząd gminy prowadzi forum dla mieszkańców lub grupę w serwisie społecznościowym? 16. Jeśli istnieje oficjalny profil wójta/burmistrza/prezydenta na Facebooku, Twitterze lub Wykopie, czy w którymkolwiek przypadku prowadzą go osoby opłacane z budżetu gminy? (chodzi zarówno o sytuację, gdy są to pracownicy gminy, jak też gdy są to zewnętrzne podmioty zatrudnione przez gminę)? 17. Jeśli któryś profil w mediach społecznościowych jest/był w 2018 roku opłacany z budżetu gminy, prosimy o link do profilu. Strona skarżąca wyjaśniła, że na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniosła o przesłanie wnioskowanych informacji na wskazany adres e-mail. Jednak do daty złożenia skargi nie otrzymała od organu odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy poinformował, że uwzględnił skargę stowarzyszenia w całości, udostępniając w dniu [...] sierpnia 2020 r. odpowiedź na wniosek. Jednocześnie podniósł, że po otrzymaniu w/w skargi organ wszczął procedurę wyjaśniającą , w wyniku której organ stwierdził, że wniosek skarżącego nie wpłynął do Urzędu. W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2020 r., organ wystosował do skarżącego maila, w którym poinformował stronę, że nie otrzymał od niego żadnego wniosku o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że zgodnie z danymi z serwera wiadomość e-mail z wnioskiem została przyjęta do doręczenia. Następnie skarżący w kolejnym mailu poinformował Urząd, że organ odpowiada tylko na niektóre wnioski. W odpowiedzi na powyższe Urząd wskazał, że jest w trakcie rozbudowy serwerowni i po zakończeniu tej inwestycji będzie przeprowadzony audyt systemów zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r., w sprawie Krajowych Ram Inwestycyjności, minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych. Organ podkreślił, że w dniu [...] sierpnia 2020 r., udzielił żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie, w myśl § 1a tego przepisu, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. W świetle art. 11a pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), wójt jest organem gminy. Jest zatem niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości, że żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter taki ma każda informacja o sprawach publicznych. Odnosząc to pojęcie do zakresu działalności organów władzy publicznej, do których należy Wójt Gminy, zauważyć trzeba, że w świetle konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Oznacza to, że w zakresie zadań, wykonywanych przez organy administracji publicznej, tzw. spraw urzędowych, organy te mogą wykorzystywać instrumenty prawne, których stosowanie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Biorąc jednak pod uwagę dynamiczny rozwój form komunikacji elektronicznej i potrzeby wymiany informacji z mieszkańcami środowisk lokalnych nie sposób odmówić urzędom administracji publicznej prawa do korzystania z tego typu inicjatywy. Posiadanie przez urząd administracji samorządowej strony w portalu społecznościowym typu Facebook lub Twitter, bądź też prowadzenie własnego forum internetowego, służy zazwyczaj promocji, przedstawia dokonania władz lokalnych, określa zamierzenia i wskazuje na inicjatywy społeczne, itp. Tego typu nośniki informacji są więc używane do wymiany poglądów, prowadzenia dyskusji, komentowania pewnych zdarzeń, itp. Wykorzystywanie tych instrumentów przez podmioty publiczne nie jest określone, a zatem i wymagane przepisami prawa. Jeżeli jednak na taką formę komunikacji organ administracji publicznej się godzi, to musi się liczyć z tym, że informacja o organizacji i formie działania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i pkt 3 lit. "a" u.d.i.p.), również w tym obszarze jego aktywności, także będzie sprawą publiczną. Tym samym uznać należy, że wniosek strony skarżącej spełnia kryteria zapytania o informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Wójt Gminy nie podjął czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu stronie skarżącej żądanych informacji w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji. Organ udzielił skarżącemu stowarzyszeniu wnioskowanych informacji dopiero 26 sierpnia 2020 r., po tym, jak otrzymał skargę na bezczynność w tym przedmiocie. Był zatem bezczynny w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy podkreślić, że przesłanie wniosku o udostepnienie informacji publicznej na adres organu pocztą elektroniczną (e-mail) jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej na piśmie (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Podanie przez organ do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej należy w związku z tym traktować jako zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Do obowiązków organu administracji publicznej, jak też innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienie NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15, CBOSA). Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana (zakwalifikowanie listu jako "spam" nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej iluzorycznym (por. postanowienie NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15, CBOSA). Skoro nie budzi wątpliwości, że skarżące stowarzyszenie przesłało wniosek na adres poczty elektronicznej podanej przez wójta do publicznej wiadomości jako adres do korespondencji, to wiadomość zawierająca wniosek dotarła do adresata w dacie jej wysłania. Problemy techniczne organu – rozbudowa serwerowni – nie mogą być uznane za obiektywne przyczyny nieudzielenia informacji w terminie. Z uwagi na to, że czternastodniowy termin na rozpoznanie przesłanego drogą elektroniczną wniosku strony skarżącej został przekroczony Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził bezczynność Wójta Gminy (punkt I wyroku). Od daty złożenia wniosku (25 kwietnia 2019 r.) do daty udostępnienia skarżącemu żądanej w nim informacji publicznej (26 sierpnia 2020 r.) upłynęło niemal szesnaście miesięcy. Jednak mimo znacznego przekroczenia terminu na udostępnienie informacji, nie miało ono, w ocenie Sądu, znamion rażącego naruszenia prawa (punkt II wyroku). W orzecznictwie akcentuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli w załatwieniu sprawy. Podkreśla się w związku z tym, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Jak wyżej podniesiono, zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie sposób bowiem przypisać Wójtowi celowego lekceważenia obowiązku udostępniania informacji publicznej, zważywszy na fakt, że organ ten wyjaśnił w sposób racjonalny przyczyny niezałatwienia wniosku w terminie (rozbudowa serwerowni) i po otrzymaniu skargi stowarzyszenia niezwłocznie udostępnił żądaną informację. W związku z tym, że Wójt przestał tkwić w bezczynności już po wniesieniu skargi, a przed datą orzekania przez sąd, brak było podstaw do zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku skarżącego stowarzyszenia. Postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe w myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), jeśli organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, już po wniesieniu skargi na bezczynność, zastosowanie znajduje przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nakazujący sądowi umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (punkt III wyroku). Rozstrzygniecie o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania, na które składa się wpis w wysokości [...] zł, zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.