II OSK 2288/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA NSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 25/19 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić S. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. UZASADNIENIE Wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 25/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że 1. Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. przewlekłe prowadzenie postepowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddalił; 4. zasądził od Wójta Gminy T. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał na następujące ustalenia faktyczne. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończone wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] marca 2013 r. Skarżący, [...] grudnia 2018 r., złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie, opisując bieg postępowania w sprawie. W ocenie sądu wojewódzkiego, skarga była zasadna. Sąd stwierdził, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynął do organu [...] marca 2013 r., a więc termin do załatwienia powyższej sprawy upływał [...] kwietnia 2013 r. Charakter omawianej sprawy, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych, zdaniem sądu, nie pozwalają przy tym przyjąć, że należała ona do szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. W tym okresie organ administracji publicznej poprzestał tylko na skierowaniu do S. W. zawiadomienia z [...] marca 2013 r. o wszczęciu postępowania. Po upływie terminu z art. 35 § 2 k.p.a., postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., Wójt Gminy T. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dłużej jednak niż do 1 grudnia 2013 r. Z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia wynika, że na mocy uchwały Nr XLV/562/2013 z dnia 26 marca 2013 r. Rada Gminy T. przystąpiła do opracowania planu miejscowego. Na skutek zażalenia złożonego przez S. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższe postanowienie z [...] kwietnia 2013 r. Następnie postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. Wójt Gminy T. podjął zawieszone postępowanie. Ponadto w tej samej dacie organ ten zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] stycznia 2014 r. Sąd wojewódzki dodał, że postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. zostało zaskarżone przez S. W. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 940/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Jak wynika z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] grudnia 2013 r., akta administracyjne Wójta Gminy T. zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wraz ze skargą na postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. Zgodnie z pismem z [...] kwietnia 2014 r. akta te zostały zwrócone [...] kwietnia 2014 r. W tym samym dniu Wójt Gminy T. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 14 maja 2019 r. Następnie, 15 kwietnia 2014 r., Rada Gminy Tarnowo Podgórne podjęła uchwałę Nr LXIV/828/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w Sadach, w rejonie drogi krajowej nr 92 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 3492). Decyzją z 28 kwietnia 2014 r. organ administracji publicznej umorzył kontrolowane postępowanie z uwagi na uchwalenie planu miejscowego. Sąd wojewódzki stwierdził więc, że Wójt Gminy T. przewlekle prowadził omawiane postępowanie. Z materiału dowodowego wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało przesłane skarżącemu dopiero po upływie 13 dni od doręczenia żądania strony. Następnie organ administracji publicznej nie podjął żadnych działań przez 25 dni, do chwili zawieszenia postępowania na mocy postanowienia z [...] kwietnia 2013 r. Zebrane w sprawie dowody nie wskazują przy tym na występowanie okoliczności, które uzasadniałyby tak długie przerwy w podejmowaniu czynności procesowych. Nie ulega zatem wątpliwości, w ocenie sądu, że w powyższym zakresie organ administracji publicznej prowadził postępowanie nieefektywnie, co przełożyło się na niepotrzebne wydłużenie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w ocenie sądu wojewódzkiego, nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieefektywne prowadzenie postępowania nie wynikało bowiem z lekceważącego stosunku do systemu prawnego. Sąd wskazał, że znany mu był z urzędu fakt inicjowania przez skarżącego wielu postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy. I choć okoliczność ta nie usprawiedliwia nieprawidłowego sposobu prowadzenia postępowania, to jednak przemawia ona za uznaniem, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy T., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania w trybie tego przepisu, również po jego zakończeniu i doręczeniu stronom ostatecznych orzeczeń kończących to postępowanie, jest bezprzedmiotowe; 2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu; 3) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) przez ich niezastosowanie, gdy ze specyfiki postępowania wynika konieczność zgromadzenia dokumentów, powierzenia projektu decyzji osobie posiadającej stosowne kwalifikacje w zakresie urbanistyki oraz dokonania uzgodnień z właściwymi organami; 4) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu; 5) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 133 § 1 p.p.s.a. i "141 §" p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie ww. zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki pobieżnie, niewnikliwie i niestarannie ocenił materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie. Przede wszystkim, badając przedmiotową sprawę, sąd wojewódzki nie uwzględnił najistotniejszej okoliczności, tj. faktu, że skarga dotyczyła prawomocnie (ostatecznie) zakończonego postępowania administracyjnego i to na kilka lat przed wniesieniem skargi. Skarżący kasacyjnie przedstawił przebieg postępowania i stwierdził, że sąd wojewódzki nie wykazał, że podejmowane przez organ czynności nie wypełniały przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można przypisać działaniom organu charakteru opieszałości czy nieefektywności, zwłaszcza biorąc pod uwagę zachowanie strony, która w analogicznym okresie złożyła kilkadziesiąt wniosków o wydanie warunków zabudowy, zarzuciła organowi przewlekłość postępowania już po jego prawomocnym zakończeniu oraz z uwagi na fakt, że przekroczenie terminu w trakcie załatwienia sprawy praz organ miało charakter nieznaczny. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nietrafne jest twierdzenie sądu, że dokonując analizy sporządzonych przez organ czynności można dojść do wniosku, że prowadzona sprawa nie była skomplikowana, a czynności można było podejmować w krótszych odstępach czasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Jak wynika z postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, LEX nr 3067911, istotne przy tym jest to, że wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął się zagadnieniem czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca łączy wniesienie ponaglenia ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących taką instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony, polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna, ograniczająca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego, wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a., jak również przemawiają za nią racje systemowe i funkcjonalne. Skoro zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (tak samo jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a więc załatwienie sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia, taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Natomiast upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (czy na bezczynność organu) po jego zakończeniu (jak w zaskarżonym wyroku), uzyskaniem wyroku uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Wskazano w niej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stanowisko to, wobec przywołanych wcześniej rozważań, należy odnieść także do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie (tak jak w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja Wójta Gminy, z [...] kwietnia 2014 r., umarzająca postępowanie w sprawie warunków zabudowy, stała się ostateczna, a skargę do sądu wniesiono po upływie ponad pięciu lat od zakończenia tego postępowania ([...] grudnia 2018 r.). Pismo skarżącego z [...] lutego 2018 r., oznaczone jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być więc uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., a którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w postanowieniu. O kosztach, w pkt 2 i 3, orzeczono na podstawie art. 206 i 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.