I GSK 1645/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 994/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i umorzenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 994/20 odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2020 r., którą uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2020 r., w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że niedopuszczalne jest wnoszenie skargi przez Miasto Stołeczne Warszawa w sprawie, w której Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję w I instancji. Podzielono pogląd, że powiat, którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzją organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, jako podstawy kasacyjne przytoczyło naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 60 pkt 1 w związku z art. 218 i 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z poźn. zm., obecnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z poź. zm. dalej: u.f.p.) oraz art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. poz. 2203, obecnie: Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 dalej: u.f.z.o.) polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że niedopuszczalne jest wnoszenie skargi przez Miasto Stołeczne Warszawa (brak legitymacji skargowej) w sprawie, w której Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję w I instancji, i w której na mocy ww. przepisow u.f.p. jest powołany do rozliczania dotacji i sprawowania nadzoru nad dyscypliną finansową podmiotów dysponujących dotacjami oświatowymi oraz zaskarżania do sądów administracyjnych decyzji SKO w odniesieniu do kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w u.f.p.; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3, art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez orzeczenie niedopuszczalności skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzje SKO, a zatem pozbawienie kontroli decyzji SKO w procesie sądowoadministracyjnym. W oparciu o wywiedzione powyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy, podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podmiot ten nie jest legitymowany do złożenia takiego środka zaskarżenia od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 kwietnia 2020 r. w przedmiocie uchylenia w całości i umorzenia postępowania I instancji w sprawie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu m. st. Warszawy przez Spółkę A. Sp. z o.o. w siedzibą w Warszawie jako pobranej w nadmiernej wysokości, ustalenia daty naliczania odsetek należnych liczonych jak od zaległości podatkowych na 20 grudnia 2019 r., ustalenia zwrotu dotacji w wysokości 139155,52 zł wraz z odsetkami na rachunek bankowy m.st. Warszawy Dzielnicy Ursynów określonych Decyzją Nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak organu I instancji: [...]). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, nie było legitymowane do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą uchylono w całości i umorzono postępowanie organu I instancji. W tej sprawie Prezydentowi m.st. Warszawy powierzona została bowiem rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Miasto Stołeczne Warszawa nie jest stroną tego postępowania. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., ją oddalił. Jako że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, NSA był uprawniony, na podstawie art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.