II SA/Bd 316/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi I. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zarząd Województwa K. – P. (z upoważnienia którego działał Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w B.), na podstawie art. 29 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.d.p."), art. 29 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz art. 104 kpa (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...] odmówił Iwonie i K. M. (tj. Skarżącym) zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu indywidualnego na dz. nr [...] w miejscowości S. Wieś z drogi wojewódzkiej nr [...] P. - S. - Ł.. Organ ustalił, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] P. - S. - Ł. poprzez działkę nr ewid.[...] będącą częścią pasa drogi wojewódzkiej do istniejącego zjazdu w km. 14+718. Działka nr [...] poprzez którą strona ma dostęp do drogi wojewódzkiej ma szerokość od 3,0 do 4,0 m co w wystarczający sposób umożliwia obsługę komunikacyjną dla działki nr [...]. Ponadto organ zwrócił uwagę, że wskazane przez stronę miejsce dla wnioskowanego zjazdu, zlokalizowane jest na łuku poziomym drogi, gdzie obowiązuje dopuszczalna prędkość 90 km/h, znajdują się tam stalowe bariery energochłonne "U 14 a" zabezpieczające łuk drogi, dodatkowo na nawierzchni drogi umieszczone jest oznakowanie poziome linie "P 4" (linia podwójna ciągła) i "P 7 d" (linia krawędziowa ciągła), przy czym elementy te posadowione są właśnie w tym miejscu dla zabezpieczenia ruchu na łuku drogi. Lokalizacja nowego zjazdu byłaby dodatkowym, bardzo negatywnym elementem mogącym powodować bardzo niebezpieczne sytuacje na drodze (zdarzenia drogowe). Organ podkreślił również, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) na drodze wojewódzkiej należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów w związku z czym zarząd dróg odpowiedzialny za bezpieczeństwo na drogach publicznych, przy załatwianiu indywidualnej sprawy powinien nie tylko uwzględniać interes strony, ale przede wszystkim winien brać pod uwagę interes społeczny; w tym przeciwdziałanie wszelkim zagrożeniom bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podnieśli, że organ pierwszej instancji nie podał podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem Skarżących organ dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego odnośnie sposobu obsługi komunikacyjnej ich nieruchomości. Przejazd do drogi wojewódzkiej odbywa się bowiem na zasadzie stosunków dobrosąsiedzkich, jednakże układ ten może w przyszłości ulec zmianie. Zdaniem odwołujących możliwe jest bezpieczne usytuowanie zjazdu, który powstałby po zewnętrznej stronie łuku poziomego drogi wojewódzkiej, przed barierą drogową. Tym samym zapewniona zostanie widoczność na zatrzymanie pojazdu na drodze wojewódzkiej przed przeszkodą na jezdni (pojazd zjeżdżający na zjazd), która dla DW 246 klasy G i prędkości miarodajnej 90 km/h wynosi min. 150 m. Odwołujący podnieśli, że rzeczywista widoczność na zatrzymanie od strony południowej wynosi ponad 200 m. a od północy ponad 150 m. Spełniony zostanie również warunek widoczności na wjeździe określony w ust. 2 i 5 Załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie tj. min. 160 m. Widoczność z projektowanego zjazdu na północ będzie wynosić ponad 200 m, a na południe ponad 250 m. Odwołujący zwrócili ponadto uwagę, że zarządca drogi wyraził już zgodę na lokalizację zjazdu decyzją z [...] maja 2004 r. nr [...], jednakże ze względów ekonomicznych zjazd w tamtym czasie nie został wykonany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie zaś z przepisem art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne dróg i zjazdów zawiera rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., które w § 9 ust. 1 pkt 4 stanowi, iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące (...) warunki stosowania zjazdów (...) przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Droga wojewódzka powinna spełniać wymagania techniczne użytkowe określone dla klasy G lub GP (§ 4 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia). W ocenie Kolegium powyższe przepisy posłużyły zarządcy drogi jako uzasadnienie dla odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego - organ odmówił lokalizacji zjazdu na drodze wojewódzkiej, które mogłyby być czynnikami kolizji na drodze. Podkreślono przy tym, że organ I instancji jest organem wyspecjalizowanym w kwestii bezpieczeństwa na drogach publicznych, a Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia, w tym także w zakresie procedury administracyjnej, bowiem organ należycie uzasadnił odmowę lokalizacji zjazdu, tym samym wypełniając obowiązek należytego ustosunkowania się do żądania strony w przypadku decyzji uznaniowych, a taką jest decyzja wydawana na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p., co wynika z art. 29 ust. 4 u.d.p. Argumenty podniesione przez organ pierwszej instancji (łuk drogi, podwójna linia ciągła, linia ciągła krawędziowa, bariery stalowe), w ocenie Kolegium przekonująco uzasadniają zastosowanie przez zarządcę drogi przepisu art. 29 ust. 4 ustawy z powołaniem się na zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W skardze do Sądu Iwona i K. M. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego, ponowne rozpatrzenie sprawy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Argumentując swoje stanowisko procesowe skarżący podnieśli, że organ uznał błędne ustalenia Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. odnośnie sposobu obsługi ich nieruchomości, nie uwzględniając, że obecna droga dojazdowa przebiega w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], tj. działki nr 26/1 i na działce prywatnej nr [...]. Przejazd przez dz. nr [...] odbywa się jedynie na zasadzie stosunków dobrosąsiedzkich jednakże, ze względu na procedowany przez sąsiada podział nieruchomości i zamiar sprzedaży zabudowanej części działki nr [...], po której odbywa się przejazd, Skarżący mogą zostać pozbawieni możliwości bezpiecznego dojazdu do własnego domu. Skarżący zwrócili uwagę, że wskazana możliwość dojazdu do ich nieruchomości przez drogę dojazdową, zlokalizowaną na działce nr [...], jest obecnie zadrzewiona i nieprzystosowana do ruchu. Promień łuku na zjeździe z drogi wojewódzkiej do tej drogi wynosi około 3 m a minimalny promień zawracania dla samochodu osobowego to 6 m. Aby wjechać na drogę dojazdową z kierunku południowego (od strony S.) konieczne jest zatem wjechanie na przeciwny pas ruchu przekraczając linię P 4 (linia podwójna ciągła). Tym samym rozwiązanie dojazdu wskazane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich zmusza do łamania przepisów kodeksu drogowego i narażania bezpieczeństwa Skarżących i innych użytkowników drogi. Zdaniem Skarżących organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanej, bezpiecznej lokalizacji nowego zjazdu indywidualnego po zewnętrznej stronie łuku poziomego drogi wojewódzkiej. Zjazd we wskazanej lokalizacji spełnia warunki widoczności na zatrzymanie, określone w § 168 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a warunek widoczności na wjeździe określony w ust. 2 i 5 Załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia. Proponowana lokalizacja zapewnia bezpieczne skomunikowanie i nie zmusza do ryzykownych manewrów, co zostało potwierdzone w wykonanym audycie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla zadania pn.: Budowa nowego zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] P. - S. - Ł., na dz. nr [...]. Zdaniem Skarżących organ odwoławczy przywołując § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia wskazujący na potrzebę ograniczania liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu do terenów przyległych do drogi z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 – pominął fakt, że zgodnie z przywołanym przepisem, dodatkowa jezdnia zlokalizowana na działce nr [...] powinna odpowiadać parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z i winna być zlokalizowana w całości w pasie drogi wojewódzkiej. W związku z brakiem drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni zapewniającej zgodny z przepisami dojazd, w opinii skarżących brak jest przeciwskazań do wydania zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący zauważyli, że wskazane wybiórczo i z pominięciem stanu faktycznego przepisy, posłużyły zarządcy drogi do uzasadnienia odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu, zgodnego z przepisami i zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, co zostało potwierdzone w załączonym do skargi raporcie. Efektem tych działań jest pozostawienie nieuporządkowanego układu drogowego z nienormatywnym zjazdem o promieniu 3 m do "dodatkowej jezdni" niespełniającej warunków technicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przed rozważaniami merytorycznymi wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi może wprawdzie wybudować lub przebudować zjazd samodzielnie, ale wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis ten wprowadza zatem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, przy czym cel jego wprowadzenia do sytemu prawnego polega na zapewnieniu gwarancji realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Powyższe wynika w szczególności z art. 29 ust. 4 u.d.p. wprost wskazującego, iż główną przyczyną odmowy udzielenia odpowiedniego zezwolenia może być wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, co jednoznacznie wskazuje na przyznanie zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego pierwszeństwa w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności. Nadto przy wykładni art. 29 ust. 1 u.d.p. pamiętać należy, iż skoro przepis ten wprowadza ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa, jakim jest prawo własności, to musi być interpretowany ściśle, albowiem zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Dalej zauważyć należy, iż przepisy art. 29 u.d.p. nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, względnie kryteriów odmowy udzielenia takowego zezwolenia, ograniczając się w tym zakresie do przywołanego już powyżej art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowiącego, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Z powyższego wynika, iż przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizacje zjazdu z drogi publicznej może być co do zasady jedynie stwierdzenie sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności z wprost powołanymi w art. 29 ust. 4 u.d.p. przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Użycie w art. 29 ust. 4 u.d.p. sformułowania "może odmówić wydania zezwolenia" wskazuje, że decyzja orzekająca zarówno o wydaniu takiego zezwolenia mimo niespełnienia tych wymogów, jak i o odmowie jego wydania ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne - ma charakter uznania administracyjnego. Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "dowolnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2020 r. (sygn. I OSK 3427/18) istotny dla oceny legalności działalności uznaniowej organów jest przepis art. 7 k.p.a., uprawniający do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Konstrukcja ta uprawnia administrację do wydawania tylko takich decyzji uznaniowych, których źródłem będzie wyważenie tych dwóch interesów. Przy czym w państwie prawa nie może być miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Co więcej jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 459/09). Dla legalnego wydania decyzji uznaniowej równie istotny jest art. 8 k.p.a. obligujący organy do prowadzenia spraw w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Zasada ta wiąże są zarówno z domniemaniem wydania decyzji uznaniowej zgodnej z wnioskiem, jak i z kwestią stabilności działań administracji. Wszak jednym z fundamentów prawidłowo działającej administracji jest założenie, że obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja wobec organów jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści (zob. wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 29/90, niepubl.). Należy też wskazać, że organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny sprawy, a jego obowiązki w tym zakresie są nawet większe, niż przy wydawaniu decyzji związanych (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98). Podkreślenia wymaga, że określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności, rodzi taki skutek, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustaleniem stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, organ ten dokonał jedynie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, a nie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy (część uzasadnienia przed wyrażeniem "Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym tut. Kolegium zważyło, co następuje") Kolegium nie wypowiedziało się samodzielnie jaki jest stan faktyczny sprawy, ale jedynie stwierdziło, że "Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny". Następnie Kolegium zacytowało przepisy u.p.d. oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – stwierdzając, że przepisy te "posłużyły zarządcy drogi jako uzasadnienie dla odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego" oraz że "organ I instancji jest organem wyspecjalizowanym w kwestii bezpieczeństwa na drogach publicznych". Charakter oceny w ramach kontroli, a nie wyrażeniem samodzielnego stanowisko organu odwoławczego ma stwierdzenie Kolegium, że "nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia, w tym także w zakresie procedury administracyjnej. Organ należycie uzasadnił bowiem odmowę lokalizacji zjazdu". Oraz stwierdzenie, że "Argumenty podniesione przez organ pierwszej instancji (...) przekonująco uzasadniają zastosowanie przez zarządcę drogi przepisu art. 29 ust. 4 Ustawy z powołaniem się na zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Poza tymi ocenami brak jest własnego stanowiska Kolegium co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Tak skonstruowanego rozstrzygnięcia nie można uznać za ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie za kontrolę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Decyzja Kolegium została zatem podjęta z naruszeniem wymogów art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zauważyć, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby zarząd województwa będący zarządcą drogi (art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p.) czy upoważniony przez ten zarząd do załatwia spraw w jego imieniu pracownik jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1a u.d.p.) - był takiego rodzaju "organem wyspecjalizowanym w kwestiach bezpieczeństwa na drogach publicznych" którego orzeczenia zwalniałyby organ odwoławczy (Kolegium) z samodzielnej oceny sytuacji faktycznej i prawnej w rozstrzyganej sprawie. Ponadto Kolegium nie odniosło się do konkretnych zarzutów odwołania wskazujących z jednej strony na istniejące niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego ze względu na zbyt mały promień łuku istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej na drogę prowadzącą przez działkę nr [...] na działkę Skarżących nr [...], wymuszający wjechanie na przeciwległy pas ruchu przy wjeżdżaniu od strony S., a z drugiej strony - na zachowanie przez planowany zjazd wymogów widoczności określonych w § 168 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. oraz w ust. 2 i 5 Załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia. Kolegium, będąc organem merytorycznym, ani nie zweryfikowało wskazanych przez Skarżących w odwołaniu okoliczności faktycznych (naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.) ani nie dokonało oceny prawnej podnoszonych argumentów (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.). Mając na względzie wyżej przedstawione wymogi stawiane decyzji o charakterze uznaniowym należy uznać, że uchybienia tej mogły w mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powołanych względów Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Kolegium nie spełnia ani wymogów rozstrzygnięcia organu odwoławczego ani rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Sąd rozpatrując sprawę nie mógł wziąć pod uwagę przedstawionego przez Skarżących dowodu - "Audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego" sporządzonego dla budowy nowego zjazdu we wnioskowanym przez Skarżących miejscu. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej w skrócie "p.p.s.a.") Sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające, niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W sytuacji, kiedy - jak wyżej wskazano - Kolegium nie dokonało własnej oceny faktycznej i prawnej sprawy, rozpatrzenie tego dowodu nie miałoby charakteru uzupełniającego, ale byłoby przeprowadzeniem postępowania dowodowego za organ odwoławczy. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby dowód ten Skarżący przedłożyli w ponownym postępowaniu przed organem administracji. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu Kolegium winno rozpatrzeć sprawę po uzupełnieniu postępowania dowodowego w zakresie okoliczności wskazanych przez Skarżących w odwołaniu. Wydane rozstrzygnięcie powinno zawierać własną ocenę Kolegium co do stanu faktycznego sprawy, odniesienie się do argumentów Skarżących oraz określenie konkretnego interesu publicznego przemawiającego za takim a nie innym rozstrzygnięciem i ewentualne uzasadnienie, że interes czy ten interes jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. O kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego przez Skarżących wpisu.