IV SA/Wa 685/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Wojciech Rowiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiot zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "SKO w [...]") z [...] stycznia 2020 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na realizacji wolnostojącego nośnika reklamowego nr 331382 o wysokości ok. 4,7 m, z tablicą reklamową o wielkości 2,62 x 5,28 m i powierzchni ekspozycyjnej 2,38 x 5,04 m, zamocowanego na słupkach stalowych trwale związanych z gruntem, na działce ew. nr [...] – część w obrębie [...] przy zbiegu Al. [...] i Al. [...] w [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Zarząd [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca Spółka") w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na realizacji wskazanego wolnostojącego nośnika reklamowego. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca Spółka, wskazując na naruszenie § 3 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. SKO w [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję oraz wskazało w uzasadnieniu, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, stosowanie do § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ wskazał, że nośnik reklamowy został zrealizowany równolegle do granicy dz. ew. nr [...], przy granicy tej działki oraz pasa drogowego, bez nawiązania do miejsca posadowienia legalnie zrealizowanego nośnika reklamowego. Parametry nośnika nie odpowiadają pod względem wysokości istniejącej zabudowy. Zdaniem organu, na obszarze analizowanym nie ma więc innego nośnika reklamowego, nie stanowiącego samowoli budowlanej, o szerokości tablicy reklamowej ok. 5,3 m, który mógłby posłużyć dla ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji wykonanej inwestycji. Organ podkreślił, że w obszarze analizowanym znajduje się nośnik reklamowy posadowiony zgodnie z wymogami przepisów prawa, ale jest on obiektem dwukrotnie wyższym, mniejsza jest także wysokość tablicy reklamowej. Organ doszedł również do przekonania, że nośnik reklamowy zakłóca ład przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a tym samym dopuszczenie lokalizacji obiektu naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Skargę na decyzję SKO w [...] wywiodła skarżąca Spółka, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności przez: a) sporządzenie analizy obejmującej obszar wielokrotnie mniejszy od obszaru, który powinien być poddany analizie, co jest niezgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a tym samym nieuwzględnienie wielu innych nośników reklamowych stojących w okolicy; b) użycie w uzasadnieniu stwierdzeń niemających poparcia w materiale dowodowym, np. "Na obszarze analizowanym nie ma nośnika reklamowego, nie stanowiącego samowoli budowlanej, o szerokości ok. 5,3 m, który mógłby posłużyć dla ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji wykonanej inwestycji"; c) § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, poprzez określenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej od odległości wymaganej w tym przepisie, co jednoznacznie miało wpływ na wielkość obszaru analizy i ustalenia co do istniejącej zabudowy oraz ustaleń co do nowej zabudowy (organ wyznaczył obszar analizowany w odległości większej niż 50 m wokół terenu inwestycji, a powinien wyznaczyć ten obszar w odległości nie mniejszej niż 93 m od granicy frontu działki); d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy będzie stanowił kontynuację istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Narzędziem ustalenia wymagań nowej zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona zgodnie z § 3 powoływanego wcześniej rozporządzenia. Podstawę analizy architektoniczno-urbanistycznej stanowi z kolei prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, który wyznaczana się w promieniu działki inwestycyjnej. Uwaga poczyniona na wstępie jest o tyle istotna, że kwestię sporną w sprawie stanowi właściwe rozumienie pojęcia "działki", którym posłużono się przy redagowaniu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z treści tego przepisu wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front działki został zdefiniowany z kolei jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że wyznaczony obszar analizowany czyni zadość tym wymaganiom. Sąd doszedł do przekonania, że analiza załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji organu I instancji prowadzi jednak do odmiennych wniosków. Przypomnieć należy, że organy uznały, że teren inwestycyjny obejmuje część działki ew. nr [...] w obrębie [...], o powierzchni 8 m2. Granice obszaru analizowanego wyznaczono jednak w kierunku północno-wschodnim w odległości większej niż 50 m, aby obejmował wszystkie nośniki reklamowe usytuowane w sąsiedztwie przy pasie drogowym na terenie nieruchomości przy Al. [...]. Co istotne, organy nie wskazały, ile wynosi szerokość frontu działki, którą przyjęły do wyznaczenia obszaru analizowanego. Lektura uzasadnień obu decyzji prowadzi natomiast do wniosku, że za działkę uznano teren inwestycji. Naruszono zatem przepis § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia. Sąd w składzie orzekającym aprobuje bowiem stanowisko, zgodnie z którym przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki, na którym inwestor planuje realizację przedsięwzięcia. Tym samym należy przyznać rację autorowi skargi, że definicja, którą posłużył się organy nie znajduje oparcia w przepisach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przy redagowaniu przepisów ustawy i cyt. rozporządzenia jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu inwestycji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, przyjąć należy, że jego zamiarem było zapobieżenie ustalaniu warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Sąd oczywiście zna orzeczenia, w których ustalono warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej, niemniej rozwiązanie to jest zastrzeżone wyłącznie dla wyjątkowych stanów prawnych, m.in. gdy tylko część nieruchomości objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. m.in. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18). W stanie sprawy, niezależnie zatem od zamiaru skarżącej Spółki zalegalizowania inwestycji zrealizowaną na części działki nr [...] z obrębu [...], frontem działki jest cała długość działki przylegająca do drogi. Skutkiem natomiast ograniczenia frontu działki do części terenu inwestycyjnego jest niewłaściwe ustalenie granic obszaru analizowanego. Promień okręgu, którego obwód wyznacza granice obszaru analizowanego jest mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] z obrębu [...], która stanowi 93 m. Z tego względu określenie obszaru analizowanego w oparciu o szerokość frontu mierzoną odcinkiem AB, oznaczonym na załączniku graficznym, jest nieprawidłowe. W orzecznictwie wskazuje się, że określenie granic terenu inwestycji przez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym nie może zmienić zapatrywania, że teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14). Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do obchodzenia przez inwestorów różnorakich ograniczeń prawnych, w tym zasady dobrego sąsiedztwa. Zaakceptowanie rozwiązania przyjętego przez organy prowadziłoby do ograniczenia obszaru analizowanego jedynie do działki, na której ma być realizowana inwestycja. Sposób zagospodarowania działek sąsiednich nie byłby zatem w ogóle uwzględniany, co przeczy istocie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd stanowisko to podziela. Sąd uznał, że obszar analizowany został wyznaczony wadliwie, co miało bezpośrednie przełożenie na prawidłowość sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. W tym stanie rzeczy organy naruszyły nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd doszedł również do przekonania, że nieprawidłowość analizy architektoniczno-urbanistycznej powoduje, iż inne przywołane okoliczności wymykają się kontroli, z uwagi na niemożność ich weryfikacji podyktowaną niewystarczającym materiałem dowodowym. W konsekwencji Sąd odstąpił od oceny pozostałych zarzutów w świetle wyeliminowania obu wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego. W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organy obu instancji uwzględnią uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ I instancji powinien po wyznaczeniu obszaru analizowanego uzyskać kompletną analizę architektoniczno-urbanistyczną. Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Stosownie do tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy winna się składać z czterech części – decyzji w postaci tekstowej i części graficznej, tekstowych wyników analizy oraz części graficznej tych wyników. Decyzja organu I instancji z [...] marca 2018 r. nr [...] zawiera jedynie załącznik oznaczony Nr [...] w postaci mapy w skali 1:1000 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.