VIII SA/Wa 573/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w P. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie Gminy O. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 9, §13, § 14, § 16 i § 17 załącznika do uchwały – Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. UZASADNIENIE Prokurator Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w P. z siedzibą w S. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. Skarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów § 115, § 118, § 135, § 137, § 146 i § 147 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. nr 100 poz. 908, dalej: "rozporządzenie ztp") w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. z dnia 3 lutego 2016 r. Dz. U. z 2016r., poz. 250, dalej: "u.p.c.g.") poprzez zamieszczenie w niżej wymienionych przepisach uchwały uregulowań wykraczających poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej (u.p.c.g.), ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856), w szczególności: - w § 2 ust. 9 załącznika do uchwały powtórzono zapis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., tj. obowiązku dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości; - w § 13 załącznika do uchwały wprowadzono odpowiedzialność za zachowanie zwierząt z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.; - w § 14 załącznika do uchwały wprowadzono określenie, iż zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy reguluje odrębna uchwała Rady Gminy w O. z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.; - w § 16 załącznika do uchwały wprowadzono określenie obowiązek deratyzacji w odniesieniu do budynków jednorodzinnych może być realizowany w miarę z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.; - w § 17 załącznika do uchwały scedowano obowiązek wyznaczania obszaru deratyzacji na Wójta Gminy O. w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, podczas gdy wyznaczenie obszaru deratyzacji należy do obowiązków rady gminy. Wskazując na te zarzuty i powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "ppsa") wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy O. w imieniu Rady Gminy w O. wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ppsa zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Na wstępie wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej: "u.s.g.") obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto, materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego, ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Dodać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że art. 4 ust. 2 lit. c) u.c.p.g. zobowiązuje do określenia w regulaminie czystości i porządku, szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem w § 2 ust. 9 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy O. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (dalej: "regulamin") wskazano, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątanie "błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z powierzchni chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości". Zapis taki stanowi w istocie powtórzenie zapisu ustawowego, jest ogólnikowy, a zatem nie realizuje wskazanego w art. 4 ust. 2 lit. c) u.c.p.g. obowiązku określenia szczegółowych zasad. Nie zmienia tej oceny zapisu dodanie określenia: "w tym z powierzchni chodników", bowiem jest to wskazanie przykładowe, nie wykluczające z ogólnikowego określenia innego rodzaju nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto należy zauważyć, że obowiązek usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z powierzchni chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości został uregulowany wprost w art.5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Taki zapis świadczy o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., czyli wykroczył w konsekwencji poza zakres ustawowego upoważnienia. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W § 13 regulaminu wskazano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością, zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zobowiązuje do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z jednej strony, zapis ten jest ogólnikowy i w istocie stanowi powtórzenie treści delegacji ustawowej, a z drugiej strony in fine stanowi, że właściciele ponoszą odpowiedzialność za zachowanie swoich zwierząt. Ta ostatnia kwestia jest zaś domeną regulacji prawa cywilnego, a w skrajnych wypadkach prawa wykroczeń i prawa karnego. Regulowanie tej kwestii w zapisach regulaminu utrzymanie porządku i czystości jest zatem wyjściem ponad dopuszczalny na gruncie delegacji ustawowej zakres regulacji, co samo przez się stanowi istotne naruszenie prawa. Zapis § 13 regulaminu w istocie pozbawiony jest treści normatywnej, gdyż informuje tylko o uregulowaniu zasad postępowania z bezdomnymi zwierzętami w odrębnej uchwale. Kwestia ta nie jest wskazana w art. 4 u.c.p.g. jako materia podlegająca uregulowaniu w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Uchwała w tej sprawie jest wydawana na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.p.c.g. regulamin utrzymania czystości i porządku określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Tymczasem regulamin gminy O. takiej regulacji w istocie nie zawiera, gdyż w istocie § 16 stanowi tylko, że deratyzacji podlegają raz w roku tereny zabudowane budynkami wielorodzinnymi, a obowiązek deratyzacji w odniesieniu do budynków jednorodzinnych może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Są to zapisy całkowicie ogólnikowe, nie precyzujące ani obszarów podlegających deratyzacji, ani terminów jej przeprowadzania. Celem upoważnienia zawartego w pkt 8 było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji Wyznaczenie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia należy do kompetencji rady gminy, nie może więc zostać scedowane na inne organy, jak to uczyniono w § 17 regulaminu. Zatem i zapisy § 16 oraz § 17 istotnie naruszają prawo. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w związku z czym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów uchwały Rady Gminy O. z [...] lipca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. należało uznać za zasadny. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji.