III SA/Po 361/20

SENTENCJA Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska(spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2012 roku nr [...] w przedmiocie określenia regulaminu korzystania z placów zabaw stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt a, b, c w zakresie słów "niszczenie i", e, f, h, j, k Regulaminu Placu Zabaw stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył § 4 ust. 2 pkt a, b, c w zakresie słów "niszczenie i", e, f, h, j, k regulaminu korzystania z placu zabaw stanowiący załącznik do uchwały Rady Gminy w Witkowie z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XVI/147/2012 podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g.". Zakwestionowane przez skarżącego przepisy § 4 ust. 2 regulaminu stanowią, że w celu zachowania walorów rekreacyjno-wypoczynkowych placu zabaw, zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa - zabrania się: a) zaśmiecania terenu; b) niszczenia i uszkadzania roślinności oraz rozkopywania gruntu; c) niszczenia i [przestawiania urządzeń zabawowych, ławek, koszy, tablic oraz siadania na oparciach ławek]; d) [...]; e) umieszczania napisów oraz grafiki na drzewach i urządzeniach parkowych; f) palenia ognisk; g) [...]; h) wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych oraz niebezpiecznych substancji chemicznych; i) [...]; j) organizowania imprez, prowadzenia handlu i usług bez zgody Gminy; k) wjazdu na teren placu zabaw wszelkich pojazdów z wyjątkiem pojazdów mechanicznych uprzywilejowanych, pojazdów służb technicznych i służb dbających o utrzymanie czystości. Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa polegające na: 1. uregulowaniu przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródłach obowiązującego prawa ogólnokrajowego, co jest niedopuszczalne w świetle art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja" oraz § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 908), dalej: "zasady techniki prawodawczej"; 2. wykroczeniu poza delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych jednostek redakcyjnych regulaminu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje: 1. zaśmiecanie terenu (§ 4 ust. 2 pkt a regulaminu) narusza art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. nr 46, poz. 275 ze zm.), dalej: "K.w."; 2. zakaz niszczenia, uszkadzania, umieszczania napisów oraz grafiki na drzewach i urządzeniach parkowych (§ 4 ust. 2 pkt b, c, e regulaminu) narusza art. 144 i art. 145 K.w. stanowiące, że podlega karze ten, kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, niszczy lub uszkadza rośliny albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawniki lub zieleńce w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacyjnych przez właściwego zarządcę terenu oraz zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec; 3. zakaz palenia ognisk (§ 4 ust. 2 pkt f regulaminu) powiela art. 82 K.w. przewidujący odpowiedzialność karną za rozniecanie ognia i wypalanie traw; 4. zakaz wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych oraz niebezpiecznych substancji chemicznych (§ 4 ust. 2 pkt h regulaminu) powiela art. 50a § 1 i art. 83 K.w. oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2009 r. nr 62, poz. 504 ze zm.), dalej: "ustawa o imprezach masowych"; 5. zakaz prowadzenia działalności handlowej (§ 4 ust. 2 pkt j regulaminu) powiela art. 60ł K.w. stanowiącego, że kto prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, podlega karze grzywny; 6. zakaz organizowania imprez (§ 4 ust. 2 pkt j regulaminu): brak ustawowej definicji "imprezy", natomiast istnieje definicja "imprezy masowej" w ustawie o imprez masowych, regulującej zasady ich organizacji; stanowienie w tej kwestii w regulaminie wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest zatem bezpodstawne; 7. zakaz wjazdu na teren placu zabaw wszelkich pojazdów z wyjątkiem pojazdów mechanicznych uprzywilejowanych, pojazdów służb technicznych i służb dbających o utrzymanie czystości (§ 4 ust. 2 pkt k regulaminu) wydano z przekroczeniem normy kompetencyjnej; przepisy regulaminu nie mogą stanowić prawnej podstawy uchwalenia w nim organizacji ruchu, gdyż rada miejska nie ma legitymacji do regulowania pod względem prawnym zasad ruchu pojazdów na drogach gminnych ani wewnętrznych, którą to legitymację ma odpowiednio starosta albo burmistrz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie § 4 ust. 2 pkt f, h, j, k regulaminu wskazując odnośnie zakazu: 1. palenia ognisk - nie stanowi on powtórzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, gdyż: a) wskazany w skardze art. 82 § 1 K.w. stanowi o niedozwolonym używaniu otwartego ognia, ale przepis ten nie określa kiedy otwarte używanie ognia jest niedozwolone; zakaz ten winien wynikać z innych regulacji; b) zakaz palenia ognisk nie jest też wypalaniem traw (art. 82 § 4 K.w.); 2. wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych - art. 50a § 1 K.w. nie odnosi się do tego rodzaju materiałów; 3. organizowania imprez bez zgody Gminy - regulamin nie odnosi się do imprez masowych, stąd nie jest zasadny zarzut powtórzenia art. 59 ustawy o imprezach masowych; nie każda impreza jest imprezą masową; 4. wjazdu na teren placu zabaw pojazdów - plac zabaw nie jest drogą, stąd nie naruszono w tym zakresie kompetencji burmistrza w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie zawsze z przyczyn w niej wskazanych. Istotą skargi jest niedopuszczalne powtórzenie przepisów ustawowych i przekroczenie delegacji określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowiącym, że na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa art. 7 Konstytucji). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji), którą jest u.s.g. Jak już wyżej wskazano, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowi, że na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednym z nich jest plac zabaw dla dzieci, którego dotyczy regulamin, stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały. Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V (§ 143 zasad techniki prawodawczej). Jednym z nich jest § 118 zakazujący powtarzania przepisów innych aktów normatywnych. Powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne wyżej wskazanymi przepisami Konstytucji i zasadami techniki prawodawczej, stanowiąc wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązujących ustawach. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest w danym zakresie nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Najpierw Sąd odniesie się do zarzutów skargi, co do których organ w odpowiedzi na skargę nie wniósł o oddalenie skargi, uznając je tym samym za zasadne, a następnie do zarzutów, co do których w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Odnośnie pierwszej grupy zarzutów należy wskazać, co następuje. Zakaz zaśmiecania terenu (§ 4 ust. 2 pkt a regulaminu) powtarza art. 145 K.w. stanowiący, że kto zaśmieca miejsce dostępne dla publiczności, podlega określonej w nim karze. Zakaz niszczenia i uszkadzania roślinności oraz rozkopywania gruntu (§ 4 ust. 2 pkt b regulaminu) powtarza art. 144 K.w. stanowiący, że kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność albo depcze trawnik w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze. Zakaz niszczenia urządzeń zabawowych, ławek koszy i tablic (czyli zarzut niszczenia mienia) powtarza art. 124 K.w. albo art. 288 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. nr 88, poz. 553 ze zm.), dalej: "K.k.". Pierwszy z tych przepisów stanowi, że kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, jeżeli szkoda nie przekracza 250 zł, podlega określonej w nim karze. Z kolei drugi wymieniony przepis dotyczy szkód powyżej 250 zł. Zakaz umieszczania napisów oraz grafiki na drzewach (§ 4 ust. 2 pkt e regulaminu) powtarza art. 144 stanowiący, że podlega karze ten, kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność (czyli m. in. drzewa przez umieszczanie na nich napisów oraz grafiki). Z kolei zakaz umieszczania napisów oraz grafiki na urządzeniach parkowych powtarza omówione już wyżej art. 124 K.w. albo art. 288 K.k., dotyczące niszczenia mienia. Następnie Sąd odniesie się do zarzutów skargi, co do których organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Także i te zarzuty są uzasadnione, choć nie zawsze powołane w skardze przepisy są adekwatne. Zakaz palenia ognisk (§ 4 ust. 2 pkt f regulaminu) powtarza art. 144 K.w. przewidującego odpowiedzialność karną za zanieczyszczanie miejsca dostępnego dla publiczności. W przypadku palenia ognisk zanieczyszczanie takiego miejsca polega na emisji dymu związanego ze spalaniem. Zakaz wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych oraz niebezpiecznych substancji chemicznych (§ 4 ust. 2 pkt h regulaminu) powtarza art. 51 § 1 K.w. stanowiący, że kto hałasem zakłóca spokój i porządek publiczny, podlega karze. Wniesienie i użycie na placu zabaw dla dzieci wzmiankowanych wyżej materiałów i substancji z pewnością skutkuje hałasem będącym wynikiem wybuchu. Powyższy zakaz powtarza także art. 163 § 1 pkt 3 K.k. penalizującego sprowadzenie zdarzenia powszechnie niebezpiecznego mającego postać eksplozji materiałów wybuchowych lub łatwopalnych albo innego gwałtownego wyzwolenia energii, rozprzestrzeniania się substancji trujących, duszących lub parzących albo art. 164 K.k. penalizującego sprowadzenie bezpośredniego niebezpieczeństwa takiego zdarzenia. Zakaz organizowania imprez bez zgody gminy (§ 4 ust. 2 pkt j regulaminu) jest z kolei na tyle nieokreślony, że narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Brak w regulaminie definicji "imprezy" sprawia, że wprowadzony zakaz narusza powyższy przepis u.s.g. Zakaz prowadzenia handlu i usług bez zgody gminy (§ 4 ust. 2 pkt j regulaminu) powtarza art. 60ł K.w. stanowiący, że kto prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, podlega karze. Zakaz wjazdu na teren placu zabaw wszelkich pojazdów z wyjątkiem pojazdów mechanicznych uprzywilejowanych, pojazdów służb technicznych i służb dbających o utrzymanie czystości (§ 4 ust. 2 pkt k regulaminu) wykracza z kolei poza delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., gdyż nie określa zasad i trybu korzystania z tego obiektu, choć należy zgodzić się z organem, że obiekt nie stanowi drogi publicznej. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.