I OSK 3033/18

SENTENCJA Dnia 4 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2132/17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2132/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] a którą to decyzją organ odwoławczy: uchylił w części decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] ( co do pkt 1 oraz 3) i w to miejsce orzekł o zatrzymaniu A. S. prawa jazdy kategorii B nr [...] nr druku [...][...], wydanego w dniu 17 grudnia 2014 r. przez Starostę [...], na okres 3 miesięcy licząc od dnia zwrotu dokumentu do depozytu Starosty [...] i zobowiązał A. S. do zwrotu w/w prawa jazdy - w pozostałej zaś części (to jest co do pkt 2 decyzji, w którym Starosta [...] nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.S., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: a) art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 627) w zw. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015, poz, 541) - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ jest związany uzyskaną informacją o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260), a w konsekwencji jego nieuzasadnione zastosowanie, w sytuacji gdy organ nie ustalił faktu przekroczenia przez A.S. prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a okoliczność ta w toku postępowania była kwestionowana przez odwołującego, co skutkowało błędnym wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, b) art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji - poprzez pozbawienie strony sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy z uwagi na automatyzm wydania przez Starostę decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy, co wobec odmowy przyjęcia przez A. S. mandatu i kwestionowania przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o więcej niż 50 km/h, pozbawiło go możliwości obrony praw i skutkowało bezprawnym wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, c) art. 42 ust, 3 Konstytucji - poprzez naruszenie zasady domniemania niewinności i ustalenie, że A. S. przekroczył dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym o więcej niż 50 km/h, podczas gdy prawomocnym wyrokiem sądu orzeczono, że nie doszło do wypełnienia dyspozycji art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami; 2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z: a) art. 7 k.p.a. - poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co skutkowało podważeniem zasady praworządności oraz zasady ogólnej prawdy materialnej i niewyjaśnieniem okoliczności stanu faktycznego, b) art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, które to naruszenie doprowadziło do nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych, c) (cyt.): "art. 97 § 4 kpa." - poprzez całkowite pominięcie niniejszego przepisu i nie zawieszenie postępowania, podczas gdy organ obligatoryjnie winien zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nosiło o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni a w konsekwencji nieuzasadnionym zastosowaniu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 627) w zw. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz, 541) a tym samym obrazie art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77§ 1 i (cyt.) "art. 97 § 4 kpa." Z uwagi zaś na fakt, że wyżej przedstawione zarzuty były ze sobą ściśle powiązane celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie. W analizowanej sprawie zasadnicze znaczenie miało dokonanie prawidłowej wykładni prawa materialnego, podstawę przy tym zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] a którą to decyzją organ odwoławczy (uchylając w tym zakresie decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.) orzekł o zatrzymaniu A. S. prawa jazdy kategorii B na okres 3 miesięcy licząc od dnia zwrotu dokumentu do depozytu Starosty [...] i zobowiązaniu strony do zwrotu w/w prawa jazdy, stanowił art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1 c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 978). Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.; dalej u.k.p.), starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwoleniu na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy (...) kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W przepisie tym, ustawodawca wskazał zatem wprost na przesłanki wydania takiej decyzji, a którymi są łącznie: kierowanie pojazdem na obszarze zabudowanym oraz przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h. W świetle natomiast treści art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.), podstawą wydania decyzji, wymienionej w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5 (tj. u.k.p.), jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3. Podmiot, który ujawnił fakt popełnienia naruszenia, określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy wymienionej w pkt 4 lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie tego naruszenia, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem (art. 7 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy). Podkreślić przy tym należy, że w wyroku z dnia 11 października 2016 r. (sygn. akt K 24/15), Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż: art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U.2016.627, ze zm.) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U.2012.1137, ze zm.): a) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U.1977.38.167), b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że po wydaniu powyższego wyroku w orzecznictwie sądowoadministracyjnym doszło do rozbieżności poglądów w kwestii zakresu postępowania dowodowego, które winien prowadzić starosta w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Rozbieżności te jednak usunęła uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w dniu 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18), a w której Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy - w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.) - może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym oraz, iż prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko swoje w tym przypadku uzasadniał przede wszystkim celem, któremu miała służyć nowelizacja ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami, dokonana ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Sąd odwoływał się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, a w którym - rozważając wprowadzenie przepisów umożliwiających czasowe zatrzymanie prawa jazdy w sytuacji przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 50 km/h - projektodawca brał pod uwagę wyniki badań opublikowanych przez Sekretariat Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wskazujące, iż 64% kierowców w Polsce jeździ powyżej dopuszczalnego limitu prędkości. W związku z tym projektodawca twierdził, że czasowe zatrzymanie prawa jazdy ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego a wprowadzenie w życie omawianych rozwiązań ma właśnie przyczynić się do większej dyscypliny przestrzegania przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami, chociażby poprzez wzbudzenie obawy przed utratą możliwości legalnego kierowania pojazdami (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2586). Wskazując zatem, że uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych, bo w szczególności może stanowić źródło wiedzy o celu, któremu ustawa ma służyć, Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się w tym miejscu do treści w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wyraził zapatrywanie, że skoro zatrzymanie prawa jazdy jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym, która stanowi konsekwencję nie wykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego, a której istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, to zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. W ten sposób więc instytucja zatrzymania prawa jazdy służy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczynia się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Z jednej bowiem strony omawiana sankcja pozwala na czasowe wykluczenie z ruchu drogowego kierujących pojazdami, którzy przekraczają dozwoloną prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym (prewencja indywidualna), z drugiej zaś - oddziałuje w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa (prewencja ogólna). Zdaniem więc Naczelnego Sądu Administracyjnego, skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej, w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy, ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. Realizacji zaś powyższego celu służy treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie k.k. Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika bowiem, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy może być w tym przypadku wyłącznie informacja o ujawnieniu naruszenia, polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Ponadto – jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny - natychmiastowej realizacji celu prewencyjnego, jakim jest zatrzymanie prawa jazdy na podstawie decyzji, wydanej w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., ma służyć także, dodanie ustawą z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2018 r. poz. 1099), przepisu art. 102 ust. 1da, zgodnie z którym, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w terminie 21 dni od powzięcia informacji o fakcie przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wreszcie – jak kontynuował Naczelny Sąd Administracyjny - o prewencyjno-ochronnym charakterze zatrzymania prawa jazdy świadczy również nadanie przez starostę rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1c u.k.p.). Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, iż Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego a zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę. Ponadto instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Przedstawione wyżej stanowisko podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. Okoliczność ta powoduje zatem, że materialnoprawne zarzuty kasacyjne, oparte na błędnej wykładni a w konsekwencji nieuzasadnionym zastosowaniu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 627) w zw. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz, 541) a tym samym naruszeniu art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Skoro zaś ustawodawca przewidział - a Trybunał Konstytucyjny - zaakceptował dualizm trybów postępowania w odniesieniu do kwestii związanych z przekroczeniem prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h (zarówno tryb postępowania administracyjnego jak i przed sądem powszechnym) to należało w konsekwencji uznać, że prawo do ochrony praw procesowych strony zostało zachowane w każdym z powołanych wyżej reżimów. W postępowaniu administracyjnym wiąże się to zaś z rozstrzyganiem w dwóch instancjach w formie decyzji administracyjnej, która poddana jest kontroli sądów administracyjnych. Z uwagi zaś na fakt, że zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego, a w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy k.k., to należało uznać, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi w tym przypadku informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Z tego też powodu nie można było twierdzić, iż w omawianej sprawie, w której zaskarżona decyzja została oparta na takiej informacji Policji (pismo z dnia 26 marca 2017 r.), doszło do istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów proceduralnych poprzez brak dostrzeżenia, że organy administracyjne wadliwie przeprowadziły w niniejszym przypadku postępowanie dowodowe (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77§ 1 k.p.a.). Na powyższe pozostaje przy tym bez wpływu fakt, że w postępowaniu przed Sądem Wojewódzki skarżący powoływał się, iż aktualnie (po zakończeniu postępowania administracyjnego) legitymuje się prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie, wydanym w sprawie o sygnaturze akt VI Ka 1331/17, z którego wynika, iż przekroczył on dopuszczalną prędkość tylko o 40 km/h. Powyższa okoliczność uprawnia bowiem skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut natomiast oparty na (cyt.): " art. 97 § 4 k.p.a." nie był w ogóle zrozumiały, gdyż przepis taki nie istnieje w kodeksie postępowania administracyjnego. Na marginesie zatem jedynie wypada wspomnieć, że – jak wyżej to wyjaśniono - kwestia braku podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy do czasu prawomocnego rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym również została przesądzona w wyżej przytoczonej uchwale. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i - z mocy art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a.