I OSK 4121/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 478/18 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie Okręgowy Zarząd w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zarządu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie Okręgowy Zarząd w Poznaniu na rzecz Skarbu Państwa – PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 sierpnia 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie Okręgowy Zarząd w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomości, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z [...] 2017 r.; w punkcie 2. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego Związku kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany wobec ustalenia, że Wojewoda Poznański decyzją z [...] 1974 r. orzekł o przekazaniu przez Naczelnika Miasta Powiatu Poznań na rzecz Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu nieruchomości rolnej położonej w obrębie wsi [...], powiat Poznań w postaci działek o numerach geodezyjnych [...] (obecnie: [...]),[...] i [...] z przeznaczeniem do zagospodarowania leśnego przez nadleśnictwo [...] Powiat[...]. Nadleśnictwo przejęło przedmiotową nieruchomość na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] 1974 r. Własność Skarbu Państwa, zarząd Nadleśnictwa [...] zostały ujawnione w księdze wieczystej. Wnioskiem z [...] 2016 r. Polski Związek Działkowców wystąpił o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu Nadleśnictwa w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; dalej: u.g.n.). Starosta Poznański decyzją z [...] 2017 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu w trybie art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 199 ust. 2 u.g.n. Zaskarżoną zaś decyzją Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewoda stwierdził, że nie można utożsamiać zarządu przewidzianego ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z zarządem sprawowanym przez Lasy Państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100, ze zm.). Podkreślił, że zarząd Lasów Państwowych jest instytucją mającą swoje umocowanie w ustawie o lasach i poprzedzającej ją ustawie o państwowym gospodarstwie leśnym wraz z przepisami wykonawczymi. Zarząd wykonywany przez LP dotyczy zatem majątku Skarbu Państwa rozumianego jako całość (ruchomości, nieruchomości, inne elementy), w skład którego mogą wchodzić różne postacie form władania przysługującego Skarbowi Państwa w odniesieniu do poszczególnych składników majątku. Jedynie zaś trwały zarząd, regulowany przepisami u.g.n., będący prawną formą gospodarowania mieniem przez jednostkę organizacyjną, który ustanawia właściwy organ mocą decyzji, podlega wygaszeniu także w drodze decyzji, o czym stanowi art. 46 i nast. u.g.n. Dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że Wojewoda prawidłowo przeanalizował i ustalił planistyczne przeznaczenie oraz faktyczne zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości (obejmującej obecną działkę nr [...]) – w okresie od [...] 1974 r. aż do wydania zaskarżonej decyzji – w kontekście możliwości stosowania (bądź nie), odnośnych przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.; dalej: u.p.g.l.), ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, ze zm.; dalej: u.g.g.w.n.) oraz ustawy o lasach. W tym zakresie Sąd podzielił co do zasady stanowisko Wojewody. Dalej Sąd podkreślił, że sporny zarząd Nadleśnictwa miał swoje źródło w decyzji Wojewody Poznańskiego z [...] 1974 r., na podstawie której doszło do przekazania przez Naczelnika Powiatu w Poznaniu na rzecz Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu Nadleśnictwa [...] przedmiotowej nieruchomości (ówcześnie rolnej), w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1, ze zm.), tj. w "użytkowanie" (zob. § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia). W przypadku państwowych jednostek organizacyjnych (do jakich ówcześnie zaliczały się okręgowe zarządy lasów państwowych), owo "użytkowanie" nie stanowiło ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu art. 252 i nast. Kodeksu cywilnego, ani innego ograniczonego prawa rzeczowego, lecz specyficzną formę władania gruntem państwowym przez państwową jednostkę organizacyjną. Termin ten w istocie opisywał więc taką samą sytuację jurydyczną, dla której następnie (od czasu wejścia w życie u.g.g.w.n.) zaczęto używać terminu "zarząd", a współcześnie (pod rządem u.g.n.) "trwały zarząd". Przywołane wyżej rozporządzenie RM zostało uchylone z dniem 7 maja 1986 r. przez § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz. U. Nr 17, poz. 90). Następnie Sąd wskazał, że skoro przedmiotowa nieruchomość została objęta regulacją art. 75 ust. 2 ustawy o lasach, to uprawnionym jest wniosek, że aktualnie utrzymujący się na tej nieruchomości zarząd Nadleśnictwa jest zarządem unormowanym w ustawie o lasach ("zarządem leśnym"). Potwierdza to treść wpisu figurującego w dziale II ww. księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Jednakże mimo takich ustaleń i wniosków, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Sąd nie podzielił bowiem, wynikającego z tych decyzji, poglądu organów, że w odniesieniu do zarządu leśnego nie mogą w ogóle znaleźć zastosowania – w żadnym przypadku i nawet tylko odpowiednio (nie-wprost) – przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wygaszenia trwałego zarządu. W ocenie Sądu takie stanowisko organów jest zbyt kategoryczne, a bazujące na nim rozstrzygnięcia co najmniej przedwczesne. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd dostrzega bowiem co najmniej potencjalną możliwość – i związaną z tym konieczność wnikliwego rozważenia przez organy – odpowiedniego zastosowania art. 46 ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do formalnie nadal przysługującej Nadleśnictwu postaci zarządu (leśnego) przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]). Zdaniem Sądu, użyty w art. 2 u.g.n. nie do końca jasny zwrot "nie narusza" sprzeciwia się przyjęciu, że chodzi o nadanie przepisom ustawy o lasach charakteru lex specialis, a przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami charakteru lex generalis, dla określenia takiej bowiem relacji między regulacjami zawartymi w dwóch różnych ustawach właściwe są inne sformułowania. Wskazuje ono natomiast na nadanie ustawie o gospodarce nieruchomościami charakteru regulacji pełniącej funkcje uzupełniające. Zwrot «nie narusza» oznacza w tym wypadku, że obie wymienione ustawy stosuje się równolegle, przy czym pierwszeństwo mają przepisy ustawy o lasach, a w pozostałym, nieuregulowanym w nich, zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sam zatem fakt, iż ustawa o lasach nie zawiera regulacji dotyczącej wygaszania regulowanego nią zarządu w drodze decyzji administracyjnej, nie jest jeszcze równoznaczny z regulacją negatywną i nie oznacza, iż do takiego wygaśnięcia nie może dojść w konkretnym, uzasadnionym przypadku poprzez "uzupełniające", odpowiednie zastosowanie art. 46 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu, na rzecz dopuszczenia możliwości odpowiedniego zastosowania cytowanego przepisu w okolicznościach takich, jak występujące w kontrolowanej sprawie, przemawiają dodatkowo następujące względy: 1. Do powstania inkryminowanego zarządu przedmiotowej nieruchomości doszło na skutek uprzedniego wydania decyzji administracyjnej (o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie Nadleśnictwa) – a nie z mocy prawa, jak w "klasycznych" przypadkach powstania zarządu leśnego – co jeszcze bardziej zbliża ów zarząd Nadleśnictwa do trwałego zarządu z u.g.n., zasadniczo również ustanawianego w drodze decyzji (zob. art. 45 ust. 1 u.g.n.); 2. Rozporządzenie RM, na podstawie którego doszło do wydania ww. decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, expressis verbis przewidywało także wydawanie decyzji o wygaśnięciu użytkowania (zob. § 15 ust. 1), w enumeratywnie wyliczonych przypadkach (zob. § 14 ust. 1). Trudno byłoby racjonalnie wytłumaczyć, dlaczego obecnie nie dopuścić możliwości (w dodatku tylko fakultatywnej) wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu leśnego w przypadkach i na mocy odpowiednio stosowanego art. 46 ust. 2 u.g.n., skoro pierwotnie prawodawca wprost przewidywał wydawanie (i to obligatoryjne) tego rodzaju decyzji, w analogicznych w istotnej mierze przypadkach, wymienionych w § 14 ust. 1 rozporządzenia RM. 3. Według twierdzeń Wojewody zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a niezakwestionowanych przez żadną ze stron: "Od czerwca 1992 r. w planie zagospodarowania przestrzennego działka [nr 163] jest przeznaczona na teren ogródków działkowych [...]" – co oznacza, że nie zachodziłaby potrzeba jej formalnego "odlesienia", wskazywana we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako przeszkoda (usuwalna) do wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu leśnego (por. wyrok NSA z 22.12.1998 r., II SA/Gd 296/97, ONSA 2000, Nr 2, poz. 61). 4. Ponadto w kontrolowanej sprawie należy uwzględnić aktualny, szczególny status przedmiotowej nieruchomości – działki nr [...] – która, co bezsporne, choć w ewidencji gruntów figuruje jako użytek leśny (Ls), to faktycznie od ponad 30 lat jest zajmowana pod teren ogrodu działkowego. Co więcej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z [...] 2016 r. – wydaną na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (ówcześnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.r.o.d.") – stwierdziło, że PZD nabył z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2016 r. prawo użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...] (skarga Nadleśnictwa na tę decyzję została oddalona przez tut. Sąd nieprawomocnym, jak dotychczas, wyrokiem z 13.06.2017 r., sygn. akt. IV SA/Po 143/17). Wobec tego, mając w szczególności na względzie: rzeczywisty, nieleśny sposób zagospodarowania przedmiotowej działki; fakt i cel, potwierdzonego ww. decyzją SKO, ustawowego "uwłaszczenia się" PZD na tej działce; a zwłaszcza nadzwyczajny charakter regulacji art. 75 i nast. u.r.o.d. – uzasadniający pierwszeństwo ich stosowania, także przed unormowaniami ustawy o lasach – należałoby zdaniem Sądu postawić pytanie o zasadność, racjonalność i celowość dalszego utrzymywania, li tylko formalnego "zarządu" Nadleśnictwa na przedmiotowej działce. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzje organów obu instancji. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Skarb Państwa – Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], reprezentowane przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie, a tym samym pozbawienie jej możliwości obrony swych praw; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu w odniesieniu do działki nr 163, stanowiącej użytek leśny, że mogą do niej znajdować odpowiednio zastosowane przepisy u.g.n. dotyczące wygaszenia trwałego zarządu; 3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnej ich wykładni i w efekcie tego na wykroczeniu przez Sąd poza kryterium legalności działania administracji publicznej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wobec braku przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, chociaż nie wszystkie zarzuty uznał za usprawiedliwione. Nieusprawiedliwiony pozostawał najdalej idący zarzut dotyczący pominięcia w postępowaniu przed Sądem I instancji pełnomocnika Skarbu Państwa – Nadleśnictwa [...], a tym samym pozbawienia strony możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zauważyć przyjdzie, że zarówno na etapie postępowania przed Sądem I instancji, jak i w aktach administracyjnych sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu brak było dokumentu upoważniającego r.pr. A. G. do występowania w imieniu Skarbu Państwa. Wobec tego zasadnym było kierowanie przez Sąd I instancji wszelkiej korespondencji bezpośrednio na adres strony. Nie doszło zatem do wyprowadzanej w skardze kasacyjnej wadliwości prowadzącej do nieważności postępowania. Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że ustawa o lasach stanowi samodzielną materialną regulację prawa administracyjnego określającą zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, zarząd nad lasami państwowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, poza lasami w parkach narodowych, sprawuje Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Cechą odróżniającą jest sam przedmiot regulacji, czyli grunty leśne i lasy. Jak podkreśla się w doktrynie, nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, las nie traci przez to swego charakteru – zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. (por. S. Rudnicki, Lasy w: Nieruchomości. Problematyka prawna. G. Bieniek, S. Rudnicki, Warszawa 2013, s. 162) Zarząd – jako ustawowa forma władania gruntami państwowymi sprawowana jest m.in. poprzez prowadzenie gospodarki leśnej, gospodarowanie gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną (art. 4 ust. 2 ustawy o lasach). Przechodząc zatem do omówienia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 46 ust. 2 u.g.n. wskazać należy, że argumentacja jemu podyktowana zmierza do wykazania, że brak jest podstaw do zastosowania regulowanej tym przepisem instytucji wygaśnięcia trwałego zarządu w odniesieniu do zarządu sprawowanego wobec gruntów leśnych przez Lasy Państwowe. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o lasach, choć nie przewidują wygaśnięcia zarządu, to jednocześnie nie zawierają odpowiedniego odesłania do stosowania w tym zakresie norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zarząd, do którego odnosi się przepis art. 46 ust. 2 u.g.n. należy odczytywać przez pryzmat poprzedzających go bezpośrednio norm, które regulują oddawanie nieruchomości w trwały zarząd – jako formę prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zarządu regulowanego ustawą o lasach nie należy jednak utożsamiać z instytucją trwałego zarządu regulowaną w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tezę taką, którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela, wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1016/10 wskazując, że zarząd, o którym mowa w ustawie z 1991 r. o lasach, nie jest tożsamy z trwałym zarządem, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Trudno też uznać, że w wyniku zaniechania prowadzenia gospodarki leśnej na danym terenie ustanowiony w trybie ustawy o lasach zarząd samoistnie przekształcił się w zarząd przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami i jako taki może podlegać wygaszeniu. Dokonane w tym zakresie analizy faktyczne i prawne Sądu I instancji należy uznać za nieusprawiedliwione. Zauważyć trzeba, że informacja z rejestru gruntów (k. 38 akt administracyjnych) świadczy wyraźnie, że działka nr [...] stanowi grunt leśny. Charakter taki oznacza, że wszelkie w tym zakresie zmiany wpływające na sposób procedowania w odniesieniu do stwierdzenia wygaszenia zarządu należałoby poprzedzić zmianami w ewidencji gruntów. W tym zakresie również podzielić należy spostrzeżenie skargi kasacyjnej co do wadliwości argumentacji Sądu I instancji jako opartej o ocenę zasadności, racjonalności i celowości dalszego utrzymywania li tylko formalnego zarządu Nadleśnictwa na przedmiotowej działce. Kwestia ta bowiem nie mogła wywierać wpływu na treść rozstrzygnięcia opartego na przywołanych normach obowiązującego prawa, które pozostawały prawidłowo przez organ wyłożone i zastosowane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.