I OSK 90/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 471/05 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata D. P. kwotę 120 zł ( sto dwadzieścia złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu + 26,40 zł (dwadzieścia sześć złotych czterdzieści groszy) tytułem podatku od towarów i usług. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Głównego Specjalistę Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania A. C. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 70 zł na przejazd do K. i z powrotem oraz na posiłek jak również na bilet kredytowy, w celu wzięcia w dniu 23 września 2004 r. udziału w rozprawach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że A. C. wniosek z dnia 9 września 2004 r. o przyznanie powyższego zasiłku umotywował "osobistą obroną jego godności i poczucia sprawiedliwości na elementarnym poziomie". Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania żądanej pomocy społecznej ze względu na ograniczone środki finansowe oraz fakt, iż stawiennictwo w Sądzie nie jest obowiązkowe. Organ podkreślił, że skarżący jest objęty comiesięczną pomocą finansową i rzeczową w miarę posiadanych środków finansowych. Od tej decyzji A. C. złożył odwołanie podnosząc, że odmowa przyznania mu zasiłku celowego ma na celu poniżenie go oraz wykluczenie ze społeczeństwa i dowodzi jaskrawej dyskryminacji jego osoby. Skarżący wnosił o przesłuchanie Prezydenta i Wiceprezydenta Miasta K. i rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] uznało to odwołanie za bezzasadne. W jej uzasadnieniu wskazało, że z treści przepisu art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.; dalej ustawy o pomocy społecznej) wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Dopiero brak jakichkolwiek środków na pokrycie tych wydatków stwarza możliwość otrzymania pomocy społecznej w pełnym zakresie. Organ uprawniony jest także do przyznania ograniczonej pomocy finansowej. Powinien mieć jednak na uwadze własne możliwości finansowe oraz sytuację istniejącą na terenie objętym zakresem jego działania, bowiem w wypadku gdy w obrębie jego działania znajdują się osoby w trudniejszej sytuacji materialnej, ograniczone środki finansowe mogą spowodować brak funduszy na pomoc dla osób bardziej potrzebujących. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna organ może (choć nie musi) przyznać zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności – przemawiające zarówno za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 39 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zmuszony jest dokonywać hierarchii potrzeb zgłoszonych przez osoby i rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji bytowej, ponieważ Gmina nie może wydawać więcej środków z pomocy społecznej niż posiada. Organ I instancji nie może zaspokajać wszystkich potrzeb wnioskodawcy w oczekiwanej przez niego formie i wysokości, gdyż w obrębie jego działania znajdują się osoby w równie trudnej sytuacji, a nawet jeszcze bardziej potrzebujące – nieosiągające dochodów i mające na utrzymaniu dzieci. Organ odwoławczy przyznał, iż z punktu widzenia A. C. przyznanie zasiłku celowego na zakup biletów do K. oraz posiłek w celu uczestnictwa w rozprawach jest dla skarżącego sprawą istotną. Jednakże organ I instancji odmawiając przyznania żądanego przez wnioskodawcę zasiłku celowego nie naruszył zasad współżycia społecznego. Dodano, że A. C. jest pod stałą opieką pomocy społecznej, która nie pozostawia go bez wsparcia i co miesiąc przyznaje mu zasiłki pieniężne (na żywność, środki czystości, leki) oraz świadczenia niepieniężne w formie obiadów. Odnosząc się do żądania rozpatrzenia sprawy Kolegium wskazało, że nie istnieje taka potrzeba, gdyż zna zarzuty strony dotyczące zaskarżonej decyzji oraz stanowisko organu I instancji. Pozostałe, podnoszone przez A. C., kwestie zawarte w odwołaniu, nie mogą być oceniane przez Kolegium, bowiem wykraczają poza uprawnienia organu. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący zarzucił, że organ II instancji wydał decyzję ostateczną na posiedzeniu niejawnym, a nie na rozprawie, na której przesłuchano by powołanych przez niego świadków i przeprowadzono stosowny dowód. Podniósł, iż nie wysłuchano go, a postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami kpa. Zdaniem skarżącego, w ten sposób został wykluczony z udziału w postępowaniu, pozbawiono go prawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości, obrony swego interesu prawnego i faktycznego, jak również prawa do rzetelnej administracji. Naruszono także jego prawa zagwarantowane w art. 2, 7, 30, 32 i 45 Konstytucji. Wskazał, iż niestawiennictwo na wyznaczonych w dniu 23 kwietnia 2004 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie rozprawach, wpłynęło negatywnie na rozpatrzenie jego skarg. Dodatkowo podniósł, że jest zawiedziony odmową przyznania żądanego zasiłku celowego, bowiem zawsze kiedy odbierał decyzję bezpośrednio w organie I instancji były one dla niego pozytywne. Zarzucił ponadto, iż zaskarżona decyzja jest pozbawiona uzasadnienia merytorycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 października 2006 r. oddalił skargę na tę decyzję (pkt I sentencji) oraz zasądził na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu kwotę 292,80 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł podatku VAT (pkt II sentencji). W jego uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonywać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Uszczegółowieniem powyższych zasad jest m. in. art. 39 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego należy do kategorii uznaniowych. Decyzja podejmowana przez organ na zasadzie uznania administracyjnego jest niczym innym jak dopuszczoną przez ustawę możliwością wyboru sposobu rozstrzygnięcia, co na gruncie rozpoznawanej sprawy administracyjnej oznacza, że organ może, ale nie musi przyznać zasiłek celowy z pomocy społecznej. Wprawdzie decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego tak jak każde inne, ale zakres tej kontroli ukształtowany jest inaczej. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem takich decyzji, a nie celowość ich wydania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, że jeżeli decyzja została wydana zgodnie z prawem, to choćby w ocenie sądu administracyjnego była niesłuszna nie ulega uchyleniu, ponieważ Sąd ten nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji. Ta reguła ma zastosowanie zarówno wtedy, gdy decyzja ma charakter związany, jak i gdy przepis prawa materialnego nie określa wiążąco sposobu załatwienia sprawy, dając organowi administracyjnemu możliwość wyboru sposobu jej załatwienia (por. wyrok SN z dnia 19 marca 1985 r. III ARN 18/83, NP. 1987 r. Nr 2, s. 119). Zakres sądowej kontroli decyzji o charakterze uznaniowym jest zatem zawężony do kryterium zgodności z prawem, a jak wyżej wskazano, kontroli nie podlegają kryteria słuszności czy celowości. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji w działaniu przez ocenę celowości wydanych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r. III SA 941/999). Dlatego też kontrola sądu zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Uznanie administracyjne nie oznacza, iż organ może podejmować decyzję w kwestii przyznania zasiłku celowego w sposób całkowicie dowolny. Instytucja uznania administracyjnego nie wyraża się bowiem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu zaistnienia u osoby ubiegającej się o zasiłek celowy niezbędnej potrzeby bytowej. Ocena czy przesłanki przyznania zasiłku celowego istnieją w konkretnej sprawie może być dokonana po dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i wykorzystaniu przez organ administracji wszystkich możliwości w celu załatwienia sprawy w interesie obywatela, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 kpa). Z kolei przepis art. 7 kpa statuuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej. Treść tego przepisu oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Odnosząc dotychczasowe spostrzeżenia do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji uczyniły zadość obowiązkom ciążącym na nich z mocy powołanych przepisów. Zbadały bowiem sprawę wszechstronnie w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonały odpowiadającej wymogom prawnym oceny materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego podyktowana była ograniczonymi środkami finansowymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz dużą liczbą osób ubogich ubiegających się o pomoc. Wskazano również, iż organ I instancji zmuszony jest dokonywać hierarchii potrzeb zgłoszonych przez osoby i rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji bytowej, ponieważ Gmina nie może wydawać więcej środków z pomocy społecznej niż posiada. Podkreślono, iż organ I instancji nie może zaspokajać wszystkich potrzeb skarżącego w oczekiwanej przez niego formie i wysokości, gdyż w obrębie jego działania znajdują się osoby w równie trudnej sytuacji, a nawet jeszcze bardziej potrzebujące- nieosiągające dochodów i mające na utrzymaniu dzieci. Organ odwoławczy przyznał, iż z punktu widzenia interesu skarżącego przyznanie zasiłku celowego na zakup biletów do K. oraz posiłek w celu uczestnictwa w rozprawach jest dla niego sprawą istotną, jednakże z uwagi na powyższe okoliczności wydanie decyzji odmownej jest uzasadnione. Wskazując na powyższe stwierdzić należy, że organy zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa uzasadniły decyzje odmowne, a w konsekwencji nie można postawić im zarzutu dowolności. W związku z tym zarzut, iż zaskarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia merytorycznego jest bezzasadny. Sąd nie dopatrzył się naruszenia sformułowanych w skardze zarzutów, iż organy naruszyły wyrażone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: 1) zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2), 2) działały poza prawem (art. 7), 3) naruszyły godność skarżącego (art. 30) oraz zasadę równego traktowania (art. 32). Brak jest również podstaw do uznania, że skarżący jest przez organy szykanowany, skoro jak wynika z treści zaskarżonych decyzji- regularnie otrzymuje z opieki społecznej świadczenia pieniężne (na żywność, leki, środki czystości) oraz niepieniężne w formie obiadów. Zarzut, iż organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę na rozprawie, a nie na posiedzeniu niejawnym nie jest zasadny. Przepis art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) przewiduje rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, z której to możliwości prawnej organ odwoławczy skorzystał. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego na rozprawie w dniu 13 października 2006 r. zarzutu, że z uwagi na fakt, iż nie mógł stawić się na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 23 września 2004 r. przegrał sprawę- należy stwierdzić, że jest oczywiście bezzasadny. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa, sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed tymi sądami postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne. W świetle powyższego Sąd, działając na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w związku z art. 250 ppsa. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżącego wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych i zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu i w żadnej części przez niego nie uiszczonej. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej Prawo o ustroju sądów administracyjnych) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 62 pkt 1 ppsa polegające na błędnym i niezasadnym uznaniu przez Sąd I instancji, że zostały skompletowane niezbędne dokumenty w sprawie i że Sąd ten zapoznał się z wszystkimi prawidłowo złożonymi przez skarżącego dokumentami oraz naruszenie art. 113 § 1 ppsa poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd I instancji, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, podczas gdy w rzeczywistości konieczne i celowe było głębsze przeanalizowanie sprawy, co skutkowało powtórzeniem przez ten Sąd błędów popełnionych przez organy wydające decyzje w niniejszej sprawie, tzn. m. in. dowolności przy ich wydaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd I instancji w sposób całkowicie dowolny uznał tę sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, w sytuacji gdy winien był wnikliwie zapoznać się z dołączonymi do skargi załącznikami. Sąd ten błędnie przyjął i tym samym powtórzył za organami wydającymi decyzję, iż wniosek o zasiłek celowy nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja Sądu przedstawiona w uzasadnieniu wyroku sprowadza się w zasadzie do powtórzenia, że są inne ważniejsze potrzeby niż wniosek skarżącego. Sąd w zasadzie w żadnym miejscu nie wypowiedział się czy rzeczywiście wniosek skarżącego jest "mniej ważny" od innych, a przecież dotyczył on bezpośrednio dochodzenia przez skarżącego swoich praw związanych z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych. Pomimo, iż wniosek ten oraz jego argumentacja nie była standardowa, to jednak z pewnością mieściła się w katalogu spraw, na które pieniądze powinny być przeznaczone. Tego zaś Sąd I instancji nie kwestionował, a zatem milcząco przyznał, że wyrażona przez skarżącego potrzeba zasługuje w całości na uwzględnienie. Dodatkowo wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu zasada wyrażona w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą pomoc ta ma za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka została złamana, ponieważ umożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w rozprawie przed sądem administracyjnym i należyte reprezentowanie jego interesów mogło mu umożliwić wygranie sprawy, a zatem uzyskanie warunków do życia odpowiadających godności człowieka. Pomyślne dla skarżącego orzeczenie Sądu skutkowałoby pozytywnie na dwa sposoby, po pierwsze skarżący nie musiałby korzystać z pomocy społecznej w ogóle lub w mniejszym zakresie, a zatem zaoszczędzone w ten sposób pieniądze mogłyby zostać przeznaczone na pomoc dla innych osób, a po drugie skarżący poprzez nie korzystanie z tej pomocy lub korzystanie w mniejszym rozmiarze miałby większe poczucie własnej godności i wartości i nie byłby tak skrępowany prosząc o nią tak często i w takim rozmiarze. Nie ulega wątpliwości, iż proszenie o pomoc w takich wypadkach powoduje obniżenie własnej wartości, godności oraz wpędza w stan skrępowania i wstydu. Poza sporem pozostaje także fakt, że możliwość uczestnictwa w rozprawie przed sądem zagwarantowana jest w Konstytucji i aktach prawa niższej rangi, nawet gdy uczestnictwo to nie jest obowiązkowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania została określona w art. 183 § 2 ppsa, ale żadna z jej postaci, w tym przepisie wyszczególnionych, tu nie występuje. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w przepisie art. 174 ppsa. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 tego przepisu) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 tego przepisu). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w jego uzasadnieniu w ogóle nie wskazano na czym polega błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu przez Sąd I instancji. Ponadto art. 1 powołanej ustawy ma złożoną budowę, gdyż składa się z dwóch paragrafów, w skardze zaś nie określono dokładnie, który z nich został naruszony. Tak sformułowany zarzut nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 ppsa. Dodać trzeba, że z przepisu art. 1 Prawo o ustroju sadów administracyjnych wynika, iż sądy administracyjne sprawują m. in. kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przedmiot kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne został sprecyzowany w art. 3 § 2 pkt 1 -8 ppsa. Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 2 tego przepisu). Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była zaś decyzja administracyjna, czyli akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa. W podstawach skargi kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 62 pkt 1 ppsa i art. 113 § 1 ppsa. Zarzut naruszenia art. 62 pkt 1 ppsa polegać miałby na błędnym i niezasadnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż w sprawie zostały zgromadzone niezbędne dokumenty i zapoznano się ze wszystkimi dokumentami złożonymi przez skarżącego. Stosownie do art. 62 pkt 1 ppsa przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony. Nie wskazuje on bowiem jakie dokumenty pominięto przy ocenie materiału dowodowego. Sąd I instancji wypełnił natomiast obowiązek wynikający z tego przepisu, gdyż orzekał na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w nadesłanych aktach administracyjnych organów I i II instancji. Słuszne przy tym jest stanowisko Sądu I instancji, iż w postępowaniu przed sądami administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów, a prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów jest niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Bezpodstawny jest również zarzut niedostatecznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji, czy odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego była zasadna, z uwagi na ważniejsze potrzeby bytowe innych osób korzystających z pomocy społecznej. Decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego należy do kategorii decyzji uznaniowych. Wynika to z treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Organ administracji ma zatem możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji instytucja uznania administracyjnego oznacza możliwość negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu zaistnienia u osoby ubiegającej się o zasiłek celowy niezbędnej potrzeby bytowej. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym jest wykonywana na podstawie kryterium zgodności z prawem i kontroli tej nie podlegają kryteria słuszności czy celowości (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, iż organy administracji w wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i na jego podstawie wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy (art. 7 kpa). Z ustaleń tych wynika, iż odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego była podyktowana ograniczonymi środkami finansowymi ośrodka pomocy społecznej oraz dużą liczbą osób ubogich ubiegających się o pomoc i związaną z tym hierarchią potrzeb zgłoszonych przez osoby znajdujące się w trudnej sytuacji bytowej. Bezzasadne jest natomiast twierdzenie skargi, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego potrzeby bytowe skarżącego są mniejszej wagi niż potrzeby innych osób, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjęto, iż z uwagi na uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu zasiłku celowego i ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej, w pierwszej kolejności powinny być zaspokajane potrzeby bytowe osób, które znajdują się w najtrudniejszej sytuacji materialnej, tzn. nieosiągające dochodów i mające na utrzymaniu dzieci. Podobnie zarzut, iż Sąd I instancji powtórzył jedynie argumenty przytoczone przez organy administracji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten wyjaśnił bowiem motywy swojego rozstrzygnięcia obejmujące przesłanki, z powodu których orzeczenia organów administracji uznał za zgodne z prawem. Do tego Sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym i nie jest związany zarzutami skargi (art. 106 § 3, 107, 134 § 1 ppsa). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego nie zasługuje zaś na uwzględnienie, gdyż stosownie do art. 203 pkt 1 ppsa stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego - od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok Sądu I instancji oddalający skargę. Skarga kasacyjna została jednakże oddalona. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach na rzecz pełnomocnika z urzędu z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu zostało oparte na podstawie art. 250 ppsa w związku z § 2 ust. 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit "c " i § 18 ust. 1 pkt 2 lit "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.