II SAB/Ol 83/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy silosów przejazdowych oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Pismem z 16 września 2020 r. reprezentowany przez pełnomocnika M. B. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy silosów przejazdowych. Z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: W dniu 25 czerwca 2015 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch silosów przejazdowych na kiszonkę na dz. Nr "[...]" w M. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o wyłączeniu Burmistrza Miasta i Gminy i wyznaczyło jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku Burmistrza. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Burmistrz Miasta zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze: 1. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku: "szopa, hala, garaż o pow. 502 m2 i budynku garaży 10 boksów" na obory bez żadnych zmian konstrukcyjnych i instalacyjnych obiektów, przewidzianej do realizacji w M. na działce nr "[...]"; 2. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza z dnia "[...]" r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: a) zmianie sposobu użytkowania części budynku byłej ubojni zwierząt na cele mieszkalne, b) zmianie sposobu użytkowania budynku administracyjno-warsztatowego na potrzeby obory, c) zmianie sposobu użytkowania budynku stolarni na potrzeby obory, d) budowie płyty obornikowej o powierzchni 355 m2 i zbiornika na gnojowicę o pojemności 284 m3, e) budowie 5 silosów przejazdowych o wymiarach 6 do 8 m szerokości i 40 m długości każdy na kiszonkę, w tym 3 silosy z wykorzystaniem ścian budynku byłej kotłowni i dwa silosy w pobliżu płyty na obornik i zbiornika na gnojowicę - na działce nr "[...]" w M. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie ostateczne w kwestii nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" r. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wnioskowanych silosów w ramach rozbudowy istniejącego gospodarstwa rolnego na działce nr "[...]". W dniu 21 listopada 2018 r. skarżący zaskarżył do tutejszego Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r. (sygn. akt II SAB/Ol 108/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 marca 2017 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia 23 marca 2017 r., o podjęcie zawieszonego postępowania - w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi. Sąd argumentował m.in., że w sprawie skarżący zarzucił Burmistrzowi Miasta przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast stan sprawy jest taki, że organ ten zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a postanowienie to jest ostateczne i prawomocne, gdyż skarżący nie wywiódł na postanowienie to skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów określonych dla załatwienia sprawy. Także art. 103 k.p.a. stanowi, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zatem formalnie organ nie jest bezczynny w wydaniu decyzji. Dopiero brak niezwłocznego podjęcia postępowania w sytuacji, gdy ustały przesłanki jego zawieszenia stanowi przesłankę przewlekłego prowadzenia postępowania. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że przy prawidłowo zawieszonym postępowaniu organ nie jest bezczynny. Sąd wskazał, że prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być przedmiotem oceny w innym postępowaniu, tj. ze skargi na przewlekłość/bezczynność organu administracji. Zatem argumentacja co do niezgodnego z prawem zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym brana przez sąd pod uwagę. Nie można bowiem pomijać, że k.p.a. umożliwia zaskarżenie postanowienia o zawieszeniu postępowania, a także dopuszcza żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania organ rozstrzyga postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, a więc zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a), postanowienie w tym przedmiocie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że na obecnym etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego aktualny pozostaje obowiązek organu do rozpatrzenia zgłoszonego przez skarżącego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Akta administracyjne sprawy zwrócone zostały przez Sąd organowi I instancji w dniu 8 maja 2019 r. Następnie, postanowieniem z dnia "[...]" r. Burmistrz Miasta odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że obydwie sprawy będące powodem zawieszenia postępowania nie zostały dotychczas rozpatrzone. Postanowienie to nie zostało zaskarżone. W dniu 15 września 2020 r. wpłynęło do organu ponaglenie, wniesione przez pełnomocnika skarżącego, na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku z dnia 25 czerwca 2015 r. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Burmistrz Miasta nie dopuścił się przewlekłości postępowania. W skardze z dnia z 16 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ nie czyni nic by dokonać ustaleń niezbędnych do podjęcia czynności usunięcia nienaturalnego stanu zawieszenia postępowania. Oczekuje od organu podjęcia realnych i rozsądnych terminowo kroków w celu niezwłocznego podjęcia postępowania. Wskazując na powyższe wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zostało zakwestionowane postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na przewlekłość i bezczynność nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: k.p.a.) a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany, bowiem kwestią bezsporną jest, że pełnomocnik skarżącego wniósł do organu ponaglenie. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyjaśnić trzeba, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że sekwencja zdarzeń zaistniałych w sprawie wskazuje na to, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Szczegółowy przebieg niniejszego postępowania został przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, w związku z powyższym jedynie dla przypomnienia Sąd wskazuje, że postanowieniem z dnia "[...]" r. Burmistrz Miasta zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie, a postanowieniem z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane przez strony, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest obecnie prawomocnie zawieszone. Właśnie ten skutek zawieszenia postępowania ma wpływ na rozstrzygnięcie skargi na przewlekłość w niniejszej sprawie. Zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.). W jego czasie organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby zachodziła konieczność zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważna szkoda dla interesu społecznego. Zatem w trakcie zawieszenia postępowania organ nie był zobowiązany podejmować w sprawie jakichkolwiek czynności. Zawieszenie postępowania wstrzymując bieg terminów przewidzianych w kodeksie powoduje, że biegną one dalej dopiero z chwilą podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym, zawieszenie postępowania eliminuje możność powstania przewlekłości postępowania związanej z upływem terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1222/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wskazać, że w niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostało zaskarżone, a w związku z tym jego legalność nie może być kwestionowana w niniejszym postępowaniu. Dlatego też okresu zawieszenia postępowania nie można uznać, za okres obciążający organ, w sprawnym załatwieniu sprawy. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego, co implikuje w efekcie brak podstaw do uwzględnienia skargi na przewlekłość, gdyż w świetle art. 146 § 1 p.p.s.a. nie można wobec zawieszenia postępowania zobowiązać organu do wydania aktu w określonym terminie. Niezależnie zatem od czasu trwania przedmiotowego postępowania, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie (które jest postanowieniem zaskarżalnym) oznacza, że zawieszenie postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie jedynie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia o zawieszeniu. Nie jest natomiast możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie podjęte to postępowanie z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. I OSK 1222/15, LEX nr 1988002, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. I SAB/Wa 294/13, LEX nr 1406480 i z 18 grudnia 2018 r. sygn. I SAB/Wa 325/18 LEX nr 2606849 oraz z 8 sierpnia 2018 r. sygn. VII SAB/Wa 5/18 LEX nr 2572460). Zatem w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może być przedmiotem sądowej kontroli. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i jego wejście do obrotu prawnego tamuje dalsze rozpatrywanie sprawy przez organ administracji publicznej. Dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, organ nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę co do istoty. Konsekwencją powyższego musi być brak możliwości zarzucenia organowi administracji prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, bądź nie zostanie ono podjęte. Stronie w każdym czasie przysługuje prawo do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i prawo do zaskarżenia postanowienia w tym przedmiocie zażaleniem wniesionym do organu odwoławczego, a następnie skargą do sądu administracyjnego. Natomiast w przypadku bezczynności w rozpoznaniu wniosku strona także ma możliwość zaskarżenia milczenia władzy do sądu. Skarżącemu znane są powyższe środki prawne, bo złożył już w postępowaniu administracyjnym wniosek o podjęcie postępowania, jednakże nie skorzystał z możliwości zaskarżenia odmownego postanowienia organu I instancji wydanego w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy, ponieważ postępowanie administracyjne pozostaje nadal zawieszone, nie można organowi zarzucić przewlekłości w jego prowadzeniu, co skutkuje oddaleniem skargi jako niezasadnej, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.