II OSK 2772/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 814/20 w sprawie ze sprzeciwu M. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 814/20, oddalił sprzeciw M. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] października 2018 r. M. Z. wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego na przebudowę wraz z podziałem lokali mieszkalnych nr [...] na mniejsze, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w W., położonym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...]. W toku postępowania projekt budowlany został uzupełniony o dodatkowe opinie oraz w niewielkim zakresie zmieniony. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. Organ stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, a inwestor złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załączył stosowne dokumenty. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. [...] w W. reprezentowana przez M. T. W piśmie z dnia 1 lutego 2019 r. M. Z. podniósł, że wszczęte postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone, albowiem M. T. nie jest stroną postępowania i nie mógł samodzielnie reprezentować W., gdyż aktualnie nie jest on członkiem jej zarządu. M. T., w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, przedłożył pełnomocnictwo z dnia 30 czerwca 2013 r., wyjaśniając dodatkowo, że lokale objęte pozwoleniem na ich przebudowę zostały faktycznie podzielone (przebudowane) w latach 2016/2018 i stanowią aktualnie przedmiot działalności gospodarczej w ramach tzw. najmu krótkoterminowego. Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie administracyjne bez udziału strony, tj. W. [...] oraz bez umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W efekcie organ ten nie uwzględnił wszystkich dowodów w sprawie, tym samym naruszając art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Wojewoda wskazał także, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił przy tym, że ze względu na charakter własności przedstawione przez inwestora dokumenty w postaci oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie świadczą o posiadaniu przez niego tytułu prawnego, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 ww. ustawy, do wykonania robót budowlanych w lokalach nr [...]. Podniósł, powołując się na art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.), że w aktach sprawy brak jest stosownych uchwał W. o wyrażeniu zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wprawdzie z pisma odwołującego się wynika, że inwestor dysponował zgodą W. na podział części lokali, lecz nie dotyczyła ona lokalu nr [...]. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska inwestora odnośnie braku umocowania M. T. do reprezentowania W. Formułując wytyczne, co do dalszego prowadzenia postępowania, Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 148 § 1 k.p.a., winien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy oraz ustalić stan faktyczny, w sposób wyczerpujący dokonać sprawdzenia zgodności wniosku i projektu budowalnego z przepisami ustawy Prawo budowlane, a w szczególności z art. 32 ust. 4a, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz z art. 35 ustawy. Organ pierwszej instancji powinien również sprawdzić, czy roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na ich wykonanie oraz projektem budowlanym nie zostały rozpoczęte, a także wyjaśnić kwestie związane z posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. M. Z. pismem z dnia 13 maja 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...], zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 33 § 2 i § 3 k.p.a., poprzez rozpoznanie odwołania, które nie zostało wniesione ani podpisane przez osobę prawidłowo do tego umocowaną, a brak ten nie został uzupełniony w terminie wyznaczonym przez organ, co winno skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpoznania; - art. 64 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że brak formalny odwołania, w postaci pełnomocnictwa udzielonego przez stronę, został uzupełniony prawidłowo w sytuacji, gdy pełnomocnictwo złożone w imieniu W. przez M. T. nie pochodziło od osób uprawnionych do jego udzielenia, a tym samym nie stanowiło właściwego uzupełnienia braków formalnych. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1292/19, oddalił sprzeciw. Sąd uznał, że Prezydent [...] naruszył art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w aktach sprawy nie ma żadnego potwierdzenia (zawiadomienia), które wskazywałoby, że organ prowadząc postępowanie, zawiadomił o nim wszystkie strony włącznie ze W., informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o prawie do zgłoszenia uwag pod adresem zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji tego, jak zauważył Sąd, organ I instancji nie wziął pod uwagę braku zgody W. na dokonanie podziału lokalu nr [...]. Oznacza to, że organ prowadząc postępowanie nie uwzględnił wszystkich istotnych dowodów w sprawie, naruszając tym samym art. 77 § 1 oraz art. 80, jak i art. 81 k.p.a. W opinii Sądu, organ odwoławczy słusznie przyjął, że mimo wydania decyzji organu I instancji w rozpatrywanej sprawie pozostały również istotne okoliczności wymagające zbadania i wyjaśnienia, a które jednocześnie mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim nie zostały rozwiane w sprawie wątpliwości podnoszone przez W. odnoszące się do zwiększonego obciążenia sieci elektrycznej zainstalowanej w budynku przy ul. S. [...]. Sąd zauważył, że ustalenie takich okoliczności wymagać będzie najprawdopodobniej przygotowania odpowiednich ekspertyz technicznych. Być może również podobne ekspertyzy będą musiały być przygotowane w odniesieniu do drożności systemów kanalizacyjnych w przedmiotowym budynku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3924/19, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. Z., uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), uznając, że Sąd I instancji, nie rozpatrzył sprawy w kontekście zarzutów zawartych w sprzeciwie, a odnoszących się do kwestii prawidłowego umocowania M. T. do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wyrokiem z dnia 15 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 814/20, oddalił sprzeciw M. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Stosując się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji poddał ocenie skuteczność zainicjowania przez pełnomocnika W. postępowania odwoławczego, nie dopatrując się w tym zakresie jakiegokolwiek naruszenia. Odnosząc się zaś do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, wskazał, że nie powinna stanowić przedmiotu sporu okoliczność, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym status jego strony przysługiwał również W., wobec czego jej pominięcie w postępowaniu prowadzonym przed Prezydentem [...] stanowiło o wadliwości tego postępowania. Następstwem powyższego było niezweryfikowanie w sposób prawidłowy przez Prezydenta [...] kwestii o kluczowym znaczeniu dla dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), tj. zgody W. na podjęcie przez inwestora działań prowadzących do podziału lokali znajdujących się w budynku. Inwestor nie przedłożył w sposób skuteczny oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmującym prawo do przebudowy wszystkich lokali ujętych we wniosku (lokalu nr [...]). W ocenie Sądu I instancji, w sprawie ujawniło się zagadnienie, które wymagało jego wyjaśnienia z udziałem W. z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, a jednocześnie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem podzielenie zarzutu strony odwołującej kazałoby organowi, który udzielił wnioskowanego pozwolenia, przypisać oczywiste złamanie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd podkreślił, że braki w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez Prezydenta [...] obejmowały również niezweryfikowanie tej okoliczności, która ma związek z oceną, czy inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę nie została już zrealizowana, a zatem, czy nie zachodziła w sprawie przeszkoda do uwzględnienia wniosku inwestora wynikająca z treści art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Na tę okoliczność zwrócił uwagę odwołujący w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r., przy czym powinna ona zostać samodzielnie rozważona przez Prezydenta [...] niezależnie od podniesionych na etapie odwoławczym zastrzeżeń, już z uwagi na treść przedłożonego projektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, pomimo stwierdzenia, że wniosek złożony przez skarżącego narusza przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co skutkowało błędnym uznaniem, iż w sprawie niniejszej zaszły przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy, w przypadku stwierdzenia naruszeń o których mowa w ust. 1 art. 35 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło; 2) przepisów postępowania, tj. art. 64e w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz oddalenie z tego względu wniesionego sprzeciwu, podczas gdy braki złożonego przez skarżącego wniosku winny zostać objęte wezwaniem do uzupełnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie zaś uznane za podstawę do uchylenia wydanej wcześniej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona wskazała, że w treści wyroku przyjęto, iż skarżący jako inwestor nie przedstawił wraz z wnioskiem wszystkich niezbędnych i przewidzianych przepisami Prawa budowlanego dokumentów, w szczególności zgody W. na podział lokalu nr [...] oraz dokumentów dotyczących obciążenia dodatkową mocą elektryczną obecnego pionu zasilającego instalacji elektrycznej oraz przekrojów instalacji sanitarnej, co stanowić miało jak się zdaje naruszenie przepisu art. 35 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego kasacyjnie, należy więc przyjąć, że tak powstałe uchybienie podlegało sanowaniu w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a także byłoby aktualne, w sytuacji, gdyby właściwym trybem wezwania inwestora do uzupełnienia braków był tryb przewidziany art. 64 § 2 k.p.a. Organ - także organ odwoławczy - winien w takiej sytuacji poczynić właściwe kroki celem uzupełnienia zauważonych braków, a następnie zaś - wobec nieistnienia w istocie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. - wydać decyzję merytoryczną. Istotne jest bowiem, że przesłanki do wydania decyzji nie zachodzą w sprawie niniejszej zarówno w przypadku istnienia braków, o których mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jak i art. 64 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu. W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze - organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Rację ma w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, co wynika też z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji obarczona była tak istotnymi wadami, że konieczne było ponowne prowadzenie postępowania, co rozciąga się również na jej ponowne uzasadnienie faktyczne i prawne, zgodnie z wymogami kodeksowymi. Prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Organ pierwszej instancji nie zapewnił bowiem W., jako stronie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, a tym samym strona ta, nie miała możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich ustaleń faktycznych i przeprowadzonych dowodów, w tym m.in. zgłaszania nowych wniosków dowodowych. Naruszenie to przekłada się też na uchybienia w obszarze postępowania dowodowego, a w efekcie ustalenia prawdy obiektywnej, w całym zakresie ustaleń istotnych w sprawie (w tym m.in. podniesionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta). Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił także w sposób należyty, okoliczności, która miała związek z oceną, czy inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, nie została już zrealizowana, a zatem czy nie zachodziła w sprawie przeszkoda do uwzględnienia wniosku inwestora wynikająca z treści art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Podkreślić przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń odnośnie wyżej wskazanych naruszeń w postępowaniu przed organem I instancji, które stanowiły podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. W tym względzie nie podniesiono żadnych zarzutów, zatem wiążące było ustalenie poczynione przez Sąd I instancji w tym zakresie. Złożona skarga kasacyjna wskazuje jedynie na okoliczność, stanowiącą także podstawę decyzji kasacyjnej, a odnoszącą się do braku legitymowania się przez inwestora zgodą W. na podział lokalu nr [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podaje także, że w treści zaskarżonego wyroku przyjęto, iż brak dotyczył również przedstawienia dokumentów dotyczących obciążenia dodatkową mocą elektryczną obecnego pionu zasilającego instalacji elektrycznej oraz przekroju instalacji sanitarnej (na marginesie kwestia ta podnoszona była w poprzednim wyroku Sądu I instancji). W ocenie skarżącego kasacyjnie, braki te mogły być usunięte w postępowaniu odwoławczym, co wynika z podniesionego zarzutu, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ewentualnie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., na co wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, można byłoby zgodzić się z takim twierdzeniem, o ile nie istniałyby w sprawie wyżej zauważone naruszenia, i o ile wnoszący skargę kasacyjną wykazałby, iż przeprowadzenie w tym zakresie postępowania było dopuszczalne w rozumieniu art. 136 k.p.a. i nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania. Takich rozważań skarżący kasacyjnie jednakże nie poczynił. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.