II OSK 1865/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 988/20 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 września 2020 r. nr AP-2.7840.229.2020.AN w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 988/20 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 września 2020 r. nr AP-2.7840.229.2020.AN w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Szczecina decyzją z 14 sierpnia 2020 r. zgłosił sprzeciw do zamiaru wykonania przez T. K. robót budowlanych polegających na wbudowaniu zbiornika zamkniętego o pojemności 2000 litrów na wodę deszczową przy ul. [...] w S. na działce nr [...], odprowadzaną z dachu budynku wielorodzinnego oraz garażu wolnostojącego. Wojewoda decyzją z 17 września 2020 r. utrzymał tę decyzję w mocy. W ocenie organów objęte zgłoszeniem roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie zostały wymienione w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) zawierającym katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania tego pozwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. K. zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, że kryteria zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę to zarówno zakres, jak i stopień technicznego skomplikowania robót. Skoro intencją ustawodawcy było zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego rodzaju robót, to nie sposób uznać, że dla robót zasadniczo obejmujących ten sam zakres czynności technicznych i różniących się jedynie przeznaczeniem (gromadzenie nieczystości ciekłych czy wód opadowych w zbiorniku podziemnym) celowe było nałożenie różnych obowiązków formalnych poprzedzających rozpoczęcie robót. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem przy interpretacji art. 29 Prawa budowlanego należy uwzględniać zakres i stopień technicznego skomplikowania danego przedsięwzięcia. Skoro ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizację zbiornika bezodpływowego na ścieki o pojemności do 10 m3, to nie sposób przyjąć, że oczekuje takiego pozwolenia w przypadku bezodpływowego zbiornika na wodę opadową o analogicznej lub mniejszej pojemności. Skargę kasacyjną złożył Wojewoda Zachodniopomorski, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa zbiornika na wodę opadową nie wymaga pozwolenia na budowę, skoro zbliżone rodzajowo i przedmiotowo inwestycje (budowa zbiornika bezodpływowego na ścieki do 10 m3) nie wymagają takiego pozwolenia. Podniesiono też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że podstawową zasadą Prawa budowlanego jest możliwość realizacji robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 tej ustawy). Wyjątki od tej zasady uregulowane zostały w art. 29 ww. ustawy, ujęte zostały w formie katalogu zamkniętego, tj. poprzez precyzyjne określenie robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu przyjęcie przez ustawodawcę takiej konstrukcji oznacza, że nie jest możliwe stosowanie w zakresie art. 29 Prawa budowlanego wykładni celowościowej czy rozszerzającej. Wręcz przeciwnie, wszelkie wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę należy interpretować w sposób ścisły. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w wyznaczonym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten ma szczególne znaczenie. Zamieszczony wśród przepisów ogólnych wprowadza zasadę wolności budowlanej. Norma ta pełni funkcję zasady prawa i jako taka ma znaczenie dla wykładni i stosowania innych norm zawartych w Prawie budowlanym. Ponadto winna być postrzegana również jako publiczne prawo podmiotowe. Wolność budowlana przysługuje każdemu dysponującemu nieruchomością gruntową na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Nie ma zatem charakteru absolutnego, ale podlega ograniczeniom. Fakt ten nie przekreśla jednak znaczenia zasady wolności zabudowy dla interpretacji całokształtu przepisów Prawa budowlanego, które wykładać trzeba w zgodzie z treścią tej zasady, tj. tak, aby ograniczenia wolności zabudowy mogły mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostały ustanowione prawem - zgodnie z wymogami Konstytucji RP określającymi dopuszczalną ingerencję w prawo podmiotowe jednostek, w tym w zgodzie z zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. Z. Niewiadomski, red., Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 6, s. 89-92). Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa szeregu wymienionych w tym przepisie obiektów budowlanych. Na przestrzeni lat przepis powyższy był wielokrotnie nowelizowany, zaobserwować można w tym zakresie utrzymującą się tendencję ustawodawcy do stopniowego uwalniania kolejnych przedsięwzięć budowlanych od daleko idącej kontroli organów administracji publicznej w postaci wydawania pozwolenia na budowę. Wprowadzone zmiany zmierzają do odformalizowania procedur w odniesieniu do budów i robót budowlanych nieskomplikowanych pod względem technicznym. W katalogu zawartym w omawianym przepisie (według jego brzmienia na datę wydania decyzji przez Wojewodę) zostały zawarte m. in. obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym m. in. parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m i szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę (pkt 1 lit. a) i b); wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (pkt 1a); przydomowe oczyszczalnie ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę (pkt 3); zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 (pkt 3a); przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 50 m2 (pkt 15). Natomiast nie został w nim ujęta budowa zbiornika na wodę opadową (deszczówkę). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się jednak wyłącznie do wykładni literalnej art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ale dokonał również wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, a także odwołał się do zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w katalogu budów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę znajdują się obiekty budowlane o większym stopniu skomplikowania technicznego i oddziaływania na środowisko aniżeli ujęty we wniosku skarżącej zbiornik na wodę deszczową o pojemności 2000 litrów (2 m3). W szczególności można tu wskazać budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych - bez ograniczenia wielkości tych budynków - o znacznie większym skomplikowaniu technicznym niż zbiornik na wodę opadową czy zbliżonych rodzajowo do zamierzenia skarżącej bezodpływowych zbiorników na ścieki - o pojemności do 10 m3. Warto podkreślić, że budowa zbiornika na ścieki niesie ze sobą znacznie większe oddziaływanie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi niż budowa zbiornika na deszczówkę, przy tym dopuszczalna maksymalna pojemność zbiornika na ścieki (budowa którego nie wymaga pozwolenia na budowę) wynosi 10 m3 w sytuacji, gdy zgłoszony przez skarżącą zbiornik na deszczówkę ma mieć jedynie 2 m3 (5 razy mniej). Odwołując się do argumentacji a maiori ad minus, wskazać należy, że skoro ustawodawca przewidział dla takich zamierzeń zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to tym bardziej zamierzenie o znacznie mniejszym stopniu technicznego skomplikowania i znacznie mniejszym oddziaływaniu powinno być zwolnione od tego obowiązku. Taka wykładnia ww. przepisów zapewnia też spójność uregulowań ustawy - Prawo budowlane oraz całego systemu prawa - zwłaszcza w kontekście wolności zabudowy jako prawa podmiotowego, stanowiącego element prawa własności. Przyjęcie takiej wykładni przytoczonych wyżej norm Prawa budowlanego jest również zgodne z zasadą proporcjonalności, która - jak wskazano powyżej - stanowi kryterium oceny dopuszczalności ograniczenia prawa do zabudowy. U podstaw tej zasady stoi założenie racjonalnego prawodawcy, który wprowadza regulacje adekwatne (współmierne) do realizacji obranych celów. Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że najbardziej formalny i rygorystyczny środek w postaci obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest - w odniesieniu do budowy zbiornika na wodę opadową o pojemności 2000 litrów - nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do zamierzonego celu - ochrony interesu publicznego i uzasadnionych interesów osób trzecich, które mogłyby zostać naruszone w toku procesu inwestycyjno-budowlanego. Ponadto środek ten nie jest konieczny dla ochrony żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Prawa budowlanego. Wręcz przeciwnie, budowa zbiorników na wodę deszczową jest korzystna zarówno dla ludzi, jak i środowiska, zwłaszcza obecnie, w dobie zmian klimatu i wiążących się z nimi częstych okresów susz i wysokich temperatur, skutkujących niedoborami wody słodkiej, postępującym wysychaniem rzek i zbiorników wodnych oraz zmniejszaniem się zasobów wód podziemnych. W tych warunkach gromadzenie wody opadowej w celu jej dalszego wykorzystania jest działaniem służącym zarówno interesowi indywidualnemu skarżącej, jak i interesowi publicznemu - prowadzi ono bowiem do zmniejszenia zużycia zasobów wody słodkiej. W tym stanie rzeczy zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd słusznie uznał, że zamierzenie skarżącej obejmujące wykonanie robót budowlanych polegających na wbudowaniu zbiornika zamkniętego o pojemności 2000 litrów na wodę deszczową odprowadzaną z dachu budynku wielorodzinnego oraz garażu wolnostojącego błędnie zostało uznane przez organy za wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym Sąd trafnie wyeliminował wydane w sprawie decyzje z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.