II SAB/Wa 471/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w W. na bezczynność Konsultanta Krajowego w dziedzinie onkologii klinicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Konsultanta Krajowego w dziedzinie onkologii klinicznej do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej A. z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Konsultanta Krajowego w dziedzinie onkologii klinicznej na rzecz strony skarżącej A. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarżąca, zwana dalej "Fundacją", zarzuciła Konsultantowi Krajowemu w dziedzinie onkologii klinicznej, zwanemu dalej "Konsultantem Krajowym", bezczynność przy rozpatrywaniu jej żądania udostępnienia informacji publicznej - sformułowanego w piśmie z [...] marca 2020 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie Konsultanta Krajowego do wykonania wniosku Fundacji w terminie 14 dni od doręczenia mu akt. Uzasadniając skargę wskazano: - Fundacja - pismem z [...] marca 2020 r. – wniosła o udostępnienie informacji w zakresie dostępności do diagnostyki i leczenia onkologicznego w związku z epidemią SARS-CoV-2; dane te - jak dowiedziała się uprzednio Fundacja - zbierano od konsultantów wojewódzkich do spraw onkologii, zwanych dalej "konsultantami wojewódzkimi"; motywując wniosek zaznaczono, że kanały Fundacji w mediach społecznościowych oraz jej strony internetowe docierają do setek tysięcy dotkniętych chorobą nowotworową osób; zaniepokojeni podopieczni Fundacji szukają informacji o funkcjonowaniu szpitali onkologicznych w czasach epidemii; zamierzeniem Fundacji było przekazywanie pacjentom oraz zaprzyjaźnionym organizacjom pacjenckim rzetelnych, przydatnych i aktualnych informacji, - Konsultant Krajowy odpowiedział Fundacji pismem z [...] marca 2020 r.; wskazał, że jest zobowiązany do przekazywania informacji otrzymywanych od konsultantów wojewódzkich - dotyczących dostępności do świadczeń w zakresie onkologii klinicznej oraz sytuacji i kadrowej - jedynie do Ministra Zdrowia, - wobec tego - pismem z [...] marca 2020 r. - zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej w postaci dotychczasowej korespondencji Konsultanta Krajowego z Ministrem Zdrowia, opierającej się na informacjach otrzymywanych od konsultantów wojewódzkich - dotyczących dostępności do świadczeń w zakresie onkologii klinicznej oraz sytuacji epidemicznej i kadrowej, - Konsultant Krajowy odpowiedział na ten wniosek pismem z [...] marca 2020 r.; wskazał, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej "ustawą o informacji"; nie wykonuje bowiem zadań publicznych; realizuje natomiast zadania określone ustawą z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2009 r., poz. 419 ze zm.,), zwaną dalej: "ustawą o konsultantach"; są to w głównej mierze zadania opiniodawcze, doradcze i kontrolne dla podmiotów, które wykonują zadania publiczne - w tym przypadku - Ministra Zdrowia; konsultant krajowy nie jest dysponentem informacji publicznej; w celu uzyskania wskazanej we wniosku informacji, należy zwrócić się bezpośrednio do Ministra Zdrowia, z zastrzeżeniem, że podmiot ten oceni, czy żądane informacje stanowią w ogóle informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o informacji, - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o konsultantach, konsultanci krajowi są powoływani spośród specjalistów z poszczególnych dziedzin medycyny, farmacji oraz innych dziedzin w ochronie zdrowia; zakres ich zadań wynika częściowo z ustawy o konsultantach; jednak - w jej art. 10 - ustanowiono jedynie otwarty katalog tych zadań; wskazuje na to użyty zwrot "w szczególności"; jednocześnie z art. 15 i 16 ustawy o konsultantach wynika, że działalność konsultantów jest finansowana z funduszy publicznych - z budżetu państwa - ze środków pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw zdrowia; minister ten zawiera corocznie z powołanymi konsultantami umowę cywilnoprawną na dany rok o realizację określonych w ustawie zadań, wskazując w niej - w szczególności - wysokość wynagrodzenia, termin i sposób jego wypłaty oraz obowiązek sporządzenia sprawozdania, - konsultant krajowy w ochronie zdrowia - w tym w dziedzinie onkologii klinicznej - to zatem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej; ma bowiem ewidentnie wpływ na kształt wykonywania istotnych - w obszarze ochrony zdrowia - zadań; jednocześnie na ich wykonywanie są przeznaczane środki publiczne; ich wysokość konkretyzują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2011 r. w sprawie wysokości maksymalnego wynagrodzenia konsultantów krajowych i wojewódzkich (Dz.U. z 2011 r., poz. 736 ze zm.), - katalog z art. 4 ustawy o informacji ma z kolei charakter otwarty; wynika z niego ponadto, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są także "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", - z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), wynika jasno prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne; prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności "innych osób w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", - od lat w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że informacją publiczną jest nie tylko ta, wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, czy inne podmioty wykonujące zadania publiczne lub gospodarujące środkami publicznymi; za taką uznaje się również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i podmiotów, - zgodnie natomiast z art. 4 ust. 3 ustawy o informacji do udostępnienia informacji publicznej są obowiązane podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji; jeżeli więc Konsultant Krajowy dysponuje żądaną informacją publiczną, powinien ją udostępnić niezależnie od tego, czy sam ją wytworzył; przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK144/17 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej "CBOSA"); wskazano tam: "z brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, iż dysponent dokumentu nie jest podmiotem obowiązanym do jego udostępnienia, lecz jego posiadacz. Natomiast posiadaczem jest ten, który daną rzeczą lub, jak w niniejszej sytuacji, informacją włada jak właściciel"; w niniejszej sprawie Konsultant Krajowy odpowiedział jedynie, że z wnioskiem należy zwrócić się bezpośrednio do Ministra Zdrowia; nie zaprzeczył jednocześnie, że posiada żądaną informację publiczną, - żądana informacja w przedmiocie korespondencji urzędowej Konsultanta Krajowego z Ministrem Zdrowia – oparta na informacjach, otrzymywanych od konsultantów wojewódzkich w ochronie zdrowia, a dotyczącej dostępności do świadczeń w zakresie onkologii klinicznej oraz sytuacji epidemicznej i kadrowej - stanowi publiczną, w rozumieniu ustawy o informacji, - Fundacja otrzymała odpowiedź na wniosek; nie można go jednak potraktować jako realizację żądania, w zakresie udostępnienia informacji publicznej; niezrealizowanie wniosku w ustawowym terminie wywołuje stan bezczynności zobowiązanego podmiotu, - rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu jest istotne z perspektywy przyszłych relacji organizacji pacjenckich z konsultantami krajowymi oraz wojewódzkimi; może przesądzić, czy realizują oni zadania publiczne i czy są zobligowani do udzielania informacji publicznych organizacjom społecznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej lub ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniesiono: - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o informacji obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne; w myśl tego uregulowania Konsultant Krajowy nie jest zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej; nie jest bowiem podmiotem, wykonującym zadania publiczne, - Konsultant Krajowy wykonuje zadania określone w ustawie o konsultantach - opiniodawcze, doradcze i kontrolne dla podmiotów, które wykonują zadania publiczne; pełni funkcje doradcze dla podmiotu wykonującego zadania publiczne, jakim jest Minister Zdrowia; sam natomiast takich zadań publicznych nie wykonuje; nie jest w związku z tym dysponentem informacji publicznej; w celu uzyskania informacji - o których udzielenie zwróciła się Fundacja - należało wystąpić do Ministra Zdrowia; poinformowano ją zresztą o tym w piśmie z [...] marca 2020 r., - wątpliwe jest również, czy informacja - w postaci dotychczasowej korespondencji Konsultanta Krajowego z Ministrem Zdrowia opierającej się na informacjach otrzymywanych od wojewódzkich konsultantów i dotyczących dostępności do świadczeń w zakresie onkologii klinicznej oraz sytuacji epidemicznej i kadrowej - której udzielenia domaga się Fundacja - stanowi w ogóle informację publiczną, w myśl ustawy o informacji i czy - w związku z tym - podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie; zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o informacji każda informacja w sprawach publicznych stanowi publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w danej ustawie; korespondencja organu z Ministrem Zdrowia - korespondencja wewnętrzna, robocza - nie może być więc uznana za informację publiczną, - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1203/12 - dostępny w CBOSA) wskazał: "Korespondencja, w tym także mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakieś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważaniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu przedwczesnemu osądowi"; w związku z tym także z tego powodu zarzut bezczynności organu jest bezzasadny, - Konsultant Krajowy nie jest podmiotem, do którego należało wystąpić z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej; w przypadku niepodzielenia przez Sąd stanowiska o przesłance odrzucenia skargi, wskazano na bezzasadność jej zarzutów; Konsultant Krajowy nie wykonuje bowiem zadań publicznych i nie jest dysponentem informacji publicznej; również informacji, o której udostępnienie zwróciła się Fundacja, nie można uznać za publiczną w rozumieniu ustawy. Sąd: - nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; nie dopatrzył się bowiem ku temu przesłanek, wobec treści art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), - rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku – tak art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanej sprawie są poza sporem jej okoliczności faktyczne, takie jak: termin wpływu wniosku oraz udzielenie nań odpowiedzi przez Krajowego Konsultanta, w tym nieprzekazanie żądanej informacji w postaci treści korespondencji kierowanej do Minister Zdrowia, która opiera się na informacjach otrzymanych od konsultantów wojewódzkich, dotyczących dostępności świadczeń w zakresie onkologii klinicznej oraz sytuacji epidemicznej i kadrowej. Kluczowe znaczenie ma na wstępie ustalenie, czy Krajowy Konsultant jest w ogóle podmiotem zobowiązany do udzielenie informacji publicznej. Stanowiska stron w danym zakresie są odmienne. Zdaniem Krajowego Konsultanta, pełni on wyłącznie rolę organu doradczego. Jego zdaniem, stosowna korespondencja - prowadzone przezeń z Ministrem Zdrowia - nie stanowi też informacji publicznej, jako materiał o charakterze wewnętrznym – roboczym (trafnie powołano w odpowiedzi na skargę odnośne orzeczenie NSA). Stanowiska Konsultanta Krajowego, gdzie wywodzi, jakoby nie był podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, nie sposób podzielić. Jak stanowi ustawa o konsultantach, minister właściwy do spraw zdrowia wprawdzie tylko "może" powołać Konsultanta Krajowego spośród specjalistów w określonej dziedzinie medycyny (tak art. 4 ust. 1). W razie utworzenie funkcji takiego konsultanta w określonej dziedzinie medycyny, przypisano mu jednak - z mocy ustawy - szereg samodzielny zadań, które realizuje przy wykorzystaniu środków publicznych (tak art. 15 i 16 ustawy o konsultantach). Do zadań tych - poza funkcjami stricte doradczymi (podkreślanymi w odpowiedzi na skargę) - należy m.in. przeprowadzenie kontroli podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, dostępności świadczeń zdrowotnych, wyposażenia udzielających świadczenia zdrowotne podmiotów w aparaturę i sprzęt medyczny, aparaturę analityczną oraz aparaturę do przygotowania i badania produktów leczniczych (tak: art. 10 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o konsultantach) a także sporządzenie rocznego raportu, dokumentującego wykonywanie zadań w zakresie obejmującym reprezentowaną dziedzinę medycyny (art. 10 ust. 1 pkt 7 wskazanego aktu). Konsultant Krajowy jest także uprawniony do polecenia konsultantowi wojewódzkiemu wykonanie pewnych czynności w określonym terminie (art. 15). Konsultantowi Krajowemu przepisano więc szereg kompetencji i zadań, realizowanych ze środków publicznych, przy których realizacji musi on gromadzić pewien zasób informacji. Skoro jak wskazano, zadania Konsultanta Krajowego są finansowane ze środków publicznych nie sposób uznać, aby nie był on obowiązany do udostępnienie gromadzonych informacji jako publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o informacji. Wykonuje on wszak w istocie zadania publiczne. Dane gromadzone przez Konsultanta - w ramach wykonywania przezeń zadań - mieszczą się też w kategorii informacji publicznych, wymienionych expressis verbis jako przykład w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 ustawy o informacji, zaś te - o funkcjonowaniu publicznej służby zdrowia - wypada zaliczyć do informacji o stanie państwa, w porozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d wskazanego aktu. Na gruncie tych uwag nie sposób wywieść aby Krajowy Konsultant nie był podmiotem, dysponującym pewnym zasobem informacji publicznej, obowiązanym do jej udostępniania na zasadach ogólnych – wskazanych w ustawie o informacji. Odnosząc te uwagi do realiów rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że - gdy chodzi o żądanie, wyrażone we wniosku Fundacji z [...] marca 2020 r., przy rozpatrywaniu którego zarzucono bezczynność - każde pismo Konsultanta Krajowego kierowane do ministra właściwego do spraw zdrowia nie stanowi wprawdzie materialnie informacji publicznej. Nie jest bowiem po pierwsze dokumentem, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o informacji. Nie sygnuje go bowiem funkcjonariusz publiczny. Taki status dla konsultanta krajowego nie wynika ani z przepisów ustawy - Kodeks karny ani z samej ustawy o konsultantach. Jednocześnie nie ma jednak w rozpatrywanej sprawie przesłanek dla sformułowania oceny, czy żądane pisma (korespondencja z Ministrem Zdrowia o określonej tematyce) nie zawiera właśnie stricte wyłącznie informacji publicznej, gdy chodzi o zawarte tam dane. W kwestii tej nie wypowiedział się Krajowy Konsultant w odpowiedzi na skargę zaś kontekst sprawy nie pozwala a priori założyć, że informacje tam zawarte nie stanowią wyłącznie publicznej. Jak wynika z treści skargi, powodem skierowania konkretnego wniosku była chęć uzyskania informacji o stanie świadczenia usług w zakresie onkologii, zebranych przez Konsultanta Krajowego za pośrednictwem konsultantów wojewódzkich. Potwierdza to także treść samego wniosku. Uzasadnia to założenie, że żądane dokumenty mogą zawierać wyłącznie informację publiczną. Czyniło to zasadnym zobowiązanie Krajowego Konsultanta do rozpoznania wniosku, poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, wydanie decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile zachodzą przesłanki ku jej wydaniu (zawarte są tam dane, których udostępnienie podlega ograniczeniom, z uwagi na przesłanki wskazane w ustawie o informacji lub przepisach szczególnych) bądź zawiadomienia Fundacji, że wnioskowane pisma nie stanowią materialnie informacji publicznej, gdyż nie zawierają w ogóle informacji publicznej bądź zamieszczono tam także inne treści niż taka informacja. Wykonywanie przez Krajowego Konsultanta względem Ministra Zdrowia także funkcję doradczej uzasadnia przypuszczenie, że żądana korespondencja - poza określeniem danych, dotyczących stanu opieki nad chorymi onkologicznie - zawiera także określone oceny Konsultanta, czy rekomendację podjęcia działań. W danym zakresie, co trafnie odnotowano w skardze, dany dokument nie byłby nośnikiem informacji publicznej, lecz miałby wyłącznie charakter wewnętrznej opinii, formułowanej w związku z bieżącym funkcjonowaniem instytucji publicznych, na etapie analizowania działań docelowych. Jako taki, nośnik ten nie podlegałby udostępnieniu jako informacja publiczna w postaci żądanego pisma – korespondencji do Ministra Zdrowia. W razie z kolei doprecyzowania przez Fundację wniosku - mianowicie wskazania, że chodzi o stosowne informacje, zamieszczone w pismach nie zaś materialnie korespondencję - zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musiałby wpierw rozważyć, czy nie ma do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. Wykracza to jednak poza granice tej sprawy na obecnym jej etapie. Przywołane okoliczności sprawy pozwalają na ocenę, że Krajowy Konsultant pozostawał w czynności przy udostępnieniu informacji publicznej. Było to jednak następstwem błędnego uznania, jakoby nie był on podmiotem do tego zobowiązanym. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie doszło do oczywistej obrazy przepisów, czy wręcz zamierzonego działanie w celu ograniczenia możliwości dostępu do informacji publicznej w myśl stosownych przepisów, w tym rangi konstytucyjnej. W danym zakresie zarzuty skargi nie są zasadne. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji – w myśl art. 200 powyższej ustawy. Poniesionym przez Wnioskodawcę kosztem był wpis sądowy od skargi. ----------------------- 10