II SA/Bd 535/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...]. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. [...] z [...] stycznia 2020 r. wydaną w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz K. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. A. M. wystąpiła do Prezydenta M. [...] o ustalenie na rzecz jej córki K. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. We wniosku wskazała, że w skład rodziny wchodzą, poza nią i jej córką, także jej siostrzeńcy: J. i K. bracia N.. Decyzją z [...] września 2015 r. Prezydent [...] pozytywnie rozpoznał powyższy wniosek i przyznał wnioskowane świadczenia na okres od [...] października 2015 r. do [...] września 2016 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Prezydent [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną ww. decyzją z [...] września 2015 r. W wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego wydał następnie w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzję nr [...]., którą uchylił decyzję z [...] września 2015 r. i odmówił przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. M. na okres 2015/2016. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 2, art. 9, art. 10, art. 12, art. 15 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że [...] października 2019 r. A. M. dostarczyła zaświadczenie Sądu Rejonowego we [...], poświadczające ustanowienie A. M. opiekunem prawnym dla K. i J. braci N. od [...] grudnia 2011 r. Organ wyjaśnił dalej, że w świetle art. 2 pkt 12 ww. ustawy ustanowienie opieki prawnej nad braćmi N. skutkuje niemożliwością zaliczenia ich do składu rodziny uprawnionej do świadczeń. Organ wyjaśnił ponadto sposób ustalenia wysokości dochodu w rodzinie wnioskodawczyni za 2014 r. i stwierdził, że dochód ten (przy uwzględnieniu jedynie dwóch osób jako członków rodziny) przekracza dopuszczalną wysokość – co implikuje brak podstaw do ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. zarzuciła: - błędne zastosowanie trybu nadzwyczajnego z uwagi na brak przesłanki wznowieniowej i brak możliwości zastosowania art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. – w sytuacji, w której organ wiedział o sytuacji faktycznej i prawnej w chwili przyznawania świadczenia - naruszenie art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - poprzez błędne jego zastosowanie i nie uwzględnienie okoliczności sprawowania funkcji rodziny zastępczej dla małoletnich braci N.. A. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wydanie decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego było błędem organu, a nie jej – jako wnioskodawczyni. W rozpoznaniu odwołania wydane zostało rozstrzygnięcie opisane na wstępie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności i nowe dowody (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) w związku z przedłożeniem przez A. M. w dniu [...] października 2019 r. dowodu w postaci zaświadczenia Sądu Rejonowego we [...] z [...] grudnia 2011 r. Okoliczność, że A. M. jest opiekunem prawnym dla K. i J. N. istniała zatem w chwili przyznana świadczeń z funduszu alimentacyjnego i nie była znana organowi. W ocenie organu odwoławczego ustanowienie opieki prawnej przed wydaniem decyzji z [...] września 2015 r. miało wpływ na możliwość ustalenia prawa do świadczeń z uwagi na konieczność pominięcia w składzie rodziny "siostrzeńców" A. M., a tym samym ustalenie braku spełnienia kryterium dochodowego. W tych okolicznościach, zdaniem organu, zachodziły w sprawie podstawy do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie o odmowie przyznania świadczeń na okres 2015/2016. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy podniósł ponadto, że A. M. ani do wniosku o świadczenie, ani w toku postępowania przed organem I instancji nie przedstawiła zaświadczenia o ustanowieniu jej opiekunem prawnym i w tej sytuacji nie ma podstaw do formułowania zarzutów naruszenia prawa procesowego – w tym art. 7 i 77 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, A. M. powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji – tj. zarzuty naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., aby uchylić w całości lub w części zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W badanej sprawie zasadniczą kwestią sporną było czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] września 2015r. (ustalającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. M. na okres świadczeniowy 2015/2016) – w konsekwencji także, czy były uzasadnione podstawy do uchylenia tej decyzji oraz czy organy należycie je w ramach przeprowadzonego postępowania wykazały. W pierwszym rzędzie wskazać należy bowiem, iż podstawą prawną do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednym z tych przypadków jest ten, określony w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że w takim przypadku na skutek wznowienia postępowania uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w przypadku określonym w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wówczas wydaje on nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Treść powyższego przepisu wskazuje zatem, jaki jest zakres badania we wznowionym postępowaniu uprawniający do uchylenia decyzji ostatecznej. Organ może bowiem stwierdzić podstawy do jej uchylenia "na podstawie art. 145 § 1". W rozpoznawanej sprawie zakres ten obejmuje art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. badanie czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak wskazują bowiem komentatorzy (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz red. Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Beck Online Komentarze, wyd. 29, dostępny w systemie informacji prawnej Legalis) przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Tak podkreśla się również w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazano, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. (...). Postępowanie wznowieniowe nie jest więc powtórnym merytorycznym rozpoznaniem sprawy, lecz badaniem, czy istnieje przesłanka wznowienia oraz czy jest ona na tyle istotna, że ma wpływ na odmienne rozstrzygnięcie. Postępowanie prowadzone po wznowieniu nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Granice sprawy zakreśla bowiem postanowienie organu o wznowieniu postępowania (vide: wyr. NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - dostępny na stronie www.orzczeczenia.nsa.gov.pl). Samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o ostatecznej treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero treść postępowania podjętego w tym trybie pozwala określić, czy wskazana na początku jako podstawa wszczęcia postępowania, wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła, oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Zatem w ramach wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ uprawniony jest przede wszystkim do zbadania, czy ujawnione zostały istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody (istniejące w dniu wydania decyzji), nieznane organowi, który wydał decyzję oraz czy miały one wpływ na wynik postępowania. Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że nowym dowodem usprawiedliwiającym wznowienie postępowania było przedłożenie przez Skarżącą w dniu [...] października 2019r. zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy we [...] z [...] grudnia 2011r., z treści którego wynikało ustanowienie Skarżącej opiekunem prawnym dla K. i J. braci N.. W ocenie Sądu - o ile zaświadczeniu potwierdzającemu ustanowienie opieki można przypisać walor "nowości" to już nie można przyjąć, aby dokument ten ujawnił nowe fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i nieznane organowi w dacie wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy zauważyć bowiem, że Skarżąca występując z wnioskiem o przyznanie świadczeń wskazała, że w skład jej rodziny wchodzą "siostrzeńcy" – bracia N.. Nieznana dla organu I instancji była podstawa prawna sprawowania przez Skarżącą faktycznej pieczy nad innymi niż własne dziećmi. Organ ten, a w ślad za nim Kolegium stwierdziły, że przedstawienie dowodu wyjaśniającego tę okoliczność stanowi podstawę uzasadniającą wznowienie postępowania, a w dalszej kolejności uchylenie decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak już wskazano wcześniej nadzwyczajny charakter wznowienia postępowania nakazuje stosowanie wykładni ścieśniającej jego przesłanek - okoliczności, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5, mają być zatem istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto muszą ujawnić się po wydaniu decyzji. Okolicznością (dowodem), która de facto ujawniła się po wydaniu decyzji w rozpoznawanej sprawie, nie jest fakt ustanowienia opieki prawnej, a jedynie niezapoznanie się przez organ z treścią zaświadczenia sądowego z [...] grudnia 2011r. Nie można uznać za nowy dowód, uzasadniający wznowienie postępowania, zaświadczenia o ustanowieniu opieki prawnej, gdyż istotne dla sprawy nie było posiadanie stosownego zaświadczenia przez Skarżącą – a wyłącznie to co zostało potwierdzone tym dokumentem – tj. sytuacja prawna małoletnich braci N.. W tym miejscu Sąd chciałby podkreślić, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności (dowody) nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy z innych powodów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r. sygn. akt III 1226/97 – dostępny w bazie LEX nr 35503), jednakże Sąd nie podziela tego stanowiska, nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, w jakich zapadała decyzja o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019r., poz. 670), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o przyznaniu świadczenia, pod pojęciem rodziny rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osoba, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna; do członków rodziny nie zalicza się między innymi dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie składu rodziny Skarżącej z uwzględnieniem ww. przepisu – z uwagi na wagę tej okoliczności dla ustalenia prawa do świadczeń. Złożenie oświadczenia we wniosku, że w skład której rodziny wchodzą "siostrzeńcy" nie wyjaśniało, czy można ich uznać za członków rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wymagało to podjęcia czynności wyjaśniających celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Ważne jest przy tym to, że regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 7 lipca 2010r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 123, poz. 536 – obowiązującego w dacie wydania decyzji z 7 września 2015 r.) nie nakładały obowiązku dokumentowania statusu osób pozostających na utrzymaniu osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rozporządzenie przewidywało zaś możliwość złożenia innych oświadczeń lub dokumentów niezbędnych dla ustalenia prawa do świadczenia (§ 2 pkt 4) – co uprawniało (a w okolicznościach sprawy – obligowało) organ do żądania wyjaśnienia "statusu" braci N.. W tych okolicznościach, dokonana przez organy obu instancji, ocena "nowości" zaświadczenia o ustanowieniu opieki prawnej co najmniej budzić musi uzasadnione wątpliwości. W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotny jest bowiem obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś zawinione przez organ przyczyny tej niewiedzy. Reasumując, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nieprzeprowadzenie przez organ, który wydał decyzję o ustaleniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dokładnej analizy sprawy i niezażądanie od Skarżącej wyjaśnienia oczywistych wątpliwości co do składu jej rodziny nie może stanowić podstawy do późniejszego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Regułą bowiem w postępowaniu administracyjnym jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, a nie wydanie decyzji i dopiero w postępowaniu wznowieniowym prowadzenie postępowania dowodowego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 147/13 – dostępny na stronie j.w.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, zatem wznowienie postępowania w sprawie nie znajdowało oparcia w przesłance określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 20 października 2020 r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020 r., poz. 857).