II SA/Wa 577/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi B. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] m. st. W. na rzecz skarżącej B. L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej: "Zarząd Dzielnicy", "organ"), mając za podstawę art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817), § 6 ust. 1 pkt 2, § 7 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 statutu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy stanowiącego załącznik nr 8 do uchwały Rady m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611), a także § 22 ust. 1, § 26 ust. 3 i 4, § 24 uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.; dalej: "uchwała z [...] lipca 2009 r."), skreślił B. L. (dalej: "skarżąca") z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, na czas nieoznaczony w dzielnicy [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, że uchwałą z [...] stycznia 2019 r. nr [...] zatwierdził listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy na 2019 r. i na tej liście skarżąca znajdowała się na pierwszej pozycji w grupie rodzin czteroosobowych. Powołując się na § 22 ust. 1 i § 26 ust. 3 uchwały z [...] lipca 2009 r., Zarząd Dzielnicy podkreślił, że skarżąca występowała o zawarcie umowy najmu lokalu, zamieszkując w W. przy [...]. Pomimo trwającej sprawy rozwodowej, w dniu [...] marca 2017 r. została zakwalifikowana na listę osób oczekujących pomocy mieszkaniowej. Natomiast [...] września 2019 r. przedłożyła do akt sprawy wyrok Sądu dotyczący rozdzielności majątkowej. Podczas weryfikacji dokumentów dostarczonych przez skarżącą ustalono, iż skarżąca zmieniła miejsce zamieszkania, ponieważ wyprowadziła się do S., gdzie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] na podstawie umowy użyczenia. Zatem nie przebywa już na terenie dzielnicy [...] pod adresem, z którego występowała o pomoc mieszkaniową. Wobec powyższego, zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały z [...] lipca 2009 r., konieczne stało się podjęcie uchwały o skreśleniu skarżącej z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną na wstępie uchwałę Zarządu Dzielnicy z [...] grudnia 2019 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności, akcentując, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu skargi skarżąca – w kontekście obowiązku poddania wnikliwej analizie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy - zarzuciła organowi brak poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie sprawdzenia jej faktycznego miejsca zamieszkania. Zarząd Dzielnicy nie wyjaśnił bowiem charakteru pobytu skarżącej u rodziców w S.. Tymczasem skarżąca na bieżąco informowała organ o swojej sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej, a także była zapewniana o spełnieniu wszystkich kryteriów do przyznania jej mieszkania. Podniosła, iż została zmuszona do opuszczenia lokalu przy [...] z uwagi na przemoc stosowaną wobec niej i dzieci, o czym wiedziano w Urzędzie Dzielnicy, Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], jak również miejscowej jednostce Policji. Skarżąca tymczasowo przebywała w domu rodziców w S., gdyż musiała pomóc ojcu w opiece nad umierającą matką. To, że ojciec skarżącej użyczył jej pokój na czas sprawowania opieki nad matką, nie oznacza, iż skarżąca wyraziła wolę opuszczenia dzielnicy [...]. W ocenie skarżącej, Zarząd Dzielnicy potraktował jej ciężką sytuację (zresztą tragiczną w skutkach) jako pretekst do usunięcia jej z listy, podczas gdy centrum życia skarżącej i jej dzieci znajduje w dzielnicy [...]. Dzieci uczęszczają tam do placówek edukacyjnych, a skarżąca pracuje na terenie tej dzielnicy. Obecnie skarżąca już nie sprawuje opieki nad matką, gdyż jej matka zmarła. Nie mając gdzie mieszkać, wraz z dziećmi "tuła się po znajomych". Aktualnie korzysta z możliwości zamieszkiwania wraz z dziećmi w jednym pokoju lokalu położonego w W. przy ul. [...]. Tych okoliczności organ nie wziął pod uwagę. Skarżąca in fine skargi oświadczyła, że przez kilka lat organ roztaczał przed nią wizję uzyskania prawa do lokalu, pomyślnie weryfikując jej uprawnienia, a gdy znalazła się na pierwszej pozycji listy oczekujących do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, to skreślił ją z tej listy, mimo iż fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy były mu od początku znane i nie uległy zmianie do [...] grudnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Motywując żądanie odrzucenia skargi organ wskazał, że z treści skargi wynika, iż zaskarżone zostało pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] informujące skarżącą o skreśleniu jej z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Drugą przesłanką do odrzucenia skargi jest okoliczność, że skarżąca - wbrew swoim twierdzeniom - nigdy nie wezwała Zarządu Dzielnicy do usunięcia naruszenia prawa. Żądając oddalenia skargi jako bezzasadnej, organ powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej uchwale. Zaznaczył, iż u podstaw jej podjęcia legł fakt zamieszkiwania skarżącej w innym mieście, a organy m.st. Warszawy winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Zarząd dzielnicy zwrócił też uwagę, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podała kolejny adres, nie precyzując, czy jest to adres korespondencyjny, czy też adres zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia). Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnie z udziałem stron oraz konieczność pilnego rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, co poprzedził odwołaniem wyznaczonego w tej sprawie posiedzenia jawnego. Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów § 22 ust. 1 oraz § 26 ust. 3 i 4 uchwały z [...] lipca 2009 r., co skutkowało koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie rozważań prawnych należy podnieść, że nietrafny jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Po pierwsze, z treści skargi jednoznacznie wynika, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zarządu Dzielnicy z [...] grudnia 2019 r. nr [...], a nie pismo informujące o podjęciu tej uchwały. Po wtóre, jak stwierdził NSA w uchwale w składzie 7 sędziów z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, uchwała zarządu dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Ponadto NSA uznał, iż jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, zdaniem tut. Sądu, że taki sam charakter prawny posiada również uchwała w sprawie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest innym, niż prawo miejscowe, aktem z zakresu administracji publicznej, to wniesienie skargi do sądu administracyjnego na taki akt, nie jest ograniczone trzydziestodniowym terminem przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a. Według znowelizowanego brzmienia art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, na czas nieoznaczony w dzielnicy [...]– mocą uchwały Zarządu Dzielnicy z [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Co więcej, w momencie weryfikacji dokumentacji, skarżąca figurowała na pierwszym miejscu tej listy w grupie rodzin czteroosobowych. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi uchwała z [...] lipca 2009 r. zawierająca zarówno przepisy materialne, jak i procesowe – akt ten reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej podjęcia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu poprzedzającym zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (vide wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, iż organ podejmujący uchwałę w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska (vide wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 991/17). Skreślenie skarżącej z listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, oparto na § 22 ust. 1 oraz § 26 ust. 3 i 4 uchwały z [...] lipca 2009 r. Stosownie do treści § 22 ust. 1 uchwały z [...] lipca 2009 r., wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, z wyłączeniem spraw wymienionych w § 40 i § 40a, wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych - w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w W. - w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Wnioski w sprawach, w których wymagane jest weryfikowanie kryterium dochodowego, składane są dodatkowo wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania. W myśl § 26 ust. 3 uchwały z [...] lipca 2009 r. lista podlega weryfikacji co 12 miesięcy, co najmniej w zakresie spełniania kryterium dochodowego. W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów dokonuje się skreślenia z listy. W przypadku osób bezdomnych oraz osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 4, zmiana miejsca pobytu na obszarze Miasta nie może być przyczyną negatywnej weryfikacji. Zgodnie zaś z § 26 ust. 4 uchwały z [...] lipca 2009 r. w przypadku niedostarczenia przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do weryfikacji, o której mowa w ust. 3, zarząd dzielnicy może postanowić o skreśleniu tej osoby z listy. Podstawą do skreślenia z listy może być również zmiana okoliczności w zakresie objętym analizą, o której mowa w § 22 ust. 2. Przedmiotem oceny w ramach procedury określonej w przepisach uchwały z [...] lipca 2009 r. jest sytuacja życiowa i materialna osoby ubiegającej się o umieszczenie na liście osób do zawarcia umowy najmu, w tym takie okoliczności faktyczne jak zamieszkiwanie danej osoby w lokalu pod konkretnym adresem. Zatem na organie ciążył obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, a następnie dokonania szczegółowej oceny stanu faktycznego przez pryzmat przepisów uchwały z [...] lipca 2009 r. Oczywistym jest też to, że efekt powyższych działań organu powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie winno zawierać zarówno stanowisko organu odnośnie ustaleń faktycznych, jak też jego wnioski wysnute z analizy faktów przez pryzmat stosownego przepisu prawa materialnego. W ocenie Sądu, Zarząd Dzielnicy nie uczynił zadość temu obowiązkowi w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu uchwały organ powołał się na sam fakt zmiany miejsca zamieszkania skarżącej, tj. opuszczenie lokalu przy [...] w W. i przeniesienie się do S.. Jednocześnie Zarząd Dzielnicy w żaden sposób nie wykazał, że to - jak określił – "miejsce zamieszkiwania" - jest związane z przebywaniem w nim z zamiarem stałego pobytu. Pominął przy tym szereg podnoszonych przez skarżącą okoliczności, jak np. te, które wskazują na jej tymczasowy pobyt w S., bo związany ze wspomaganiem ojca w opiece nad ciężko chorą matką – do jej śmierci. Wreszcie organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej w kwestii braku możliwości dalszego przebywania w lokalu przy [...] w W. ze względu na przemoc, którą były mąż stosował wobec skarżącej i dzieci (potwierdzoną interwencjami Policji). Wreszcie skarżąca zapewniła, że centrum życiowe jej i dzieci znajduje się na terenie dzielnicy [...], gdzie ona pracuje, a dzieci uczęszczają do placówek edukacyjnych. Organ w ogóle tych argumentów nie rozważył, ograniczając się w zaskarżonej uchwale do faktu zmiany przez skarżącą miejsca zamieszkania – tak jakby zmiana ta była w pełni dobrowolna. W świetle powyższego, Sąd stwierdza, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ noszą cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, iż naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Ponownie rozpatrując sprawę, organ weźmie pod uwagę przywołane przez skarżącą okoliczności, dokona ich weryfikacji oraz analizy w kontekście przepisów regulujących warunki zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, a następnie w sposób jednoznaczny ustali, czy wystąpiły przesłanki do skreślenia skarżącej z listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu czy też nadal spełnia ona warunki do zawarcia takiej umowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a.