III OSK 1013/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Fundacji A. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 226/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 18 grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/1298/20 z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa postanawia: odmówić dopuszczenia Fundacji A. do udziału w postępowaniu. UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków (dalej: skarżąca) Gminy Miejskiej Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 18 grudnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/1298/20 z 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Pismem z 7 grudnia 2021 r. Fundacja A. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Warunki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym organizacji społecznej określa art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei, żeby organizacja społeczna mogła uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnik na prawach strony, sprawa sądowoadministracyjna musi dotyczyć interesu prawnego innych osób i zakresu statutowej działalności organizacji społecznej. Ponadto przedmiotem sprawy muszą być akty podjęte w toku postępowania administracyjnego. Ograniczenie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym tą przesłanką wynika z obowiązku wykładni normy prawnej w kontekście całego przepisu prawnego. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. w pierwszej normie ustanawia ograniczenie przesłanką postępowania administracyjnego i stanowi o połączeniu tych dwóch norm prawnych spójnikami "a także". Przyjęcie takiej konstrukcji jest zgodne z koncepcją ochrony interesu prawnego wnoszącego skargę. Dopuszczenie innych podmiotów, z przyznaniem im praw procesowych, jest możliwe, gdy konkretny przepis prawa tak stanowi. Ochrona obiektywnego porządku prawnego jest gwarantowana przez brak związania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, a ponadto, gdy zachodzi konieczność ochrony praworządności, legitymację do złożenia skargi ma prokurator (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015, str. 197). "Postępowanie administracyjne" to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej oraz ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej regulowanego przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na "przepisy postępowania administracyjnego", rozumie się przez to przepisy k.p.a. (por. B. Adamiak [w:]. System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2014 r., s. 8). Na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszcza się też szersze rozumienie postępowania administracyjnego w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej", jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012 r., s. 118). Przykładowo w postępowaniu ze skargi rady gminy na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego przysługuje osobie, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze, jeżeli osoba ta nie brała udziału w postępowaniu nadzorczym, ponieważ art. 98a ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – dalej: u.s.g.) wprost przesądza o interesie prawnym takiej osoby w tym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2009 r., II OSK 712/09). Nie jest zatem wykluczone zastosowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie było poprzedzone postępowaniem prowadzonym na podstawie k.p.a., jeżeli przepisy szczególne regulujące postępowanie przed organem administracji przewidują udział stron w tym postępowaniu, wskazując tym samym na interes prawny podmiotów, które mogą być stronami danego postępowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2015 r., II OZ 1000/15, z 15 kwietnia 2015 r., II OZ 229/15, z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13 oraz z 6 kwietnia 2017 r., II OZ 352/17). Katalog spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne są właściwe m.in. w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest postępowaniem szczególnym uregulowanym między innymi w przepisach rozdziału 10 u.s.g. (oraz odpowiednio w przepisach innych ustaw samorządowych, które nie znajdują w tej sprawie zastosowania). Przepisy ustaw samorządowych, w tym przepisy u.s.g., w sposób szczególny regulują krąg podmiotów, które są uczestnikami postępowania nadzorczego. W ustawie o samorządzie gminnym są to organ nadzoru i gmina (związku międzygminny) i tylko te podmioty mogą być stronami ewentualnego postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjątek od tej zasady wprowadza jedynie przepis art. 98a ust. 3 w związku z art. 98 ust. 3 u.s.g., który oprócz gminy (lub związku międzygminnego) przewiduje, że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Wyjątek ten potwierdza zasadę, że przepisy rozdziału 10 u.s.g. dotyczące postępowania nadzorczego w sposób ścisły regulują krąg uczestników tego postępowania i wymieniają podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Tym samym podmiot, który nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego i nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (lub zarządzenie zastępcze), nie może również wziąć udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony. Oznacza to, że w sprawach zainicjowanych skargą wniesioną na tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze, przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego w tych sprawach określają wyłącznie przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r., II OZ 200/18, z 29 września 2010 r., II OZ 899/10, z 29 listopada 2013 r., II OZ 1067/13, z 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14, z 26 maja 2015 r., II OZ 473/15, z 27 sierpnia 2015 r., II OZ 757/15, z 16 września 2015 r., II OZ 855/15, z 12 lutego 2016 r., II OZ 1307/15, z 2 marca 2016 r., I OZ 129/16, z 6 kwietnia 2017 r., II OZ 352/17, z 31 maja 2016 r., II OZ 563/16, z 14 czerwca 2016 r., II OZ 598/16 oraz z 7 września 2017 r., II OZ 864/17). W tej sprawie przedmiotem skargi do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Krakowie. Skarżącej przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 98 ust. 3 u.s.g. Innym podmiotom takie prawo nie przysługiwało i nie mogą one też być uczestnikami postępowania sądowego na prawach strony. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może w tego rodzaju sprawie stanowić podstawy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co oznacza, że organizacja społeczna nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Z tych względów i na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.