II OW 81/20

SENTENCJA Dnia 13 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego, a Starostą Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów postanawia: wskazać Starostę Powiatu Wrocławskiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Marszałek Województwa Dolnośląskiego złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego, a Starostą Powiatu Wrocławskiego w sprawie dotyczącej cofnięcia L. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego, tj. instalacji w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki żużlu i popiołów. We wniosku wniesiono o wskazanie Starosty Powiatu Wrocławskiego jako organu właściwego w sprawie. Marszałek wskazał, że w dacie wydania pozwolenia zintegrowanego, tj. w dniu 21 września 2015 r., przedmiotowa instalacja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) kwalifikowała się jako instalacja mogąca potencjalnie oddziaływać na środowisko. Wobec takiej kwalifikacji, zgodnie z treścią art. 378 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego był Starosta Powiatu Wrocławskiego. Organ ten w związku z nieprzestrzeganiem pozwolenia zintegrowanego wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia ww. Spółce pozwolenia zintegrowanego. W trakcie tego postępowania zmienił się stan prawny, ponieważ z dniem 11 października 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), w wyniku czego zmianie uległa kwalifikacja instalacji objętej przedmiotowym pozwoleniem zintegrowanym na przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia z 2019 r.), dla którego wobec treści art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska organem właściwym do procedowania w sprawie dotyczącej pozwolenia zintegrowanego, a wobec treści art. 183 ust. 2 tej ustawy także w sprawie cofnięcia takiego pozwolenia, jest marszałek województwa. W ocenie Marszałka, w ww. rozporządzeniu z 2019 r. prawodawca w § 4 wprowadził przepis przejściowy, zgodnie z którym do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową", stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przedmiotowego przepisu wynika zatem, że w wymienionych w nim przypadkach do rozpoznania sprawy, mimo zmiany aktu wykonawczego w czasie toczącego się postępowania, właściwy jest dotychczasowy organ, gdyż do czasu zakończenia postępowania dana instalacja winna zostać kwalifikowana według dotychczasowych przepisów. Jednym z rodzajów spraw, których taka sytuacja dotyczy, są sprawy związane z wydaniem decyzji określonych w art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej, do których należą zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zdaniem Marszałka, zasadnym jest twierdzenie, że przepis zawarty w art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej obejmuje swoim zakresem wszelkie zezwolenia na przetwarzanie lub zbieranie odpadów niezależnie od formy decyzji, w jakiej tego rodzaju zezwolenie zostanie wydane. Skoro zatem w zakresie ww. przepisu mieścić się będzie także pozwolenie zintegrowane zawierające rozstrzygnięcie w zakresie przetwarzania odpadów, a więc stanowiące zezwolenie na przetwarzanie odpadów, to zgodnie z treścią § 4 ww. rozporządzenia z 2019 r. do spraw dotyczących takiego pozwolenia, a będących w toku, zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe. A w związku z tym organem właściwym w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego jest starosta stosownie do art. 378 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ponadto Marszałek wskazał, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w zakresie norm wynikających z art. 378 ust. 2, art. 378 ust. 2a pkt 3 i 4 oraz art. 378 ust. 2aa ww. ustawy, z których wynika właściwość rzeczowa innych organów. W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu Wrocławskiego wskazał, że organem właściwym do cofnięcia ww. decyzji o pozwoleniu zintegrowanym jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Starosta, powołując się na aktualną kwalifikację przedmiotowej instalacji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziałującego na środowisko, stwierdził, że ta cecha zawsze decyduje o właściwości marszałka województwa (art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Dla takiej kwalifikacji nie ma zaś znaczenia treść § 4 ww. rozporządzenia z 2019 r., ponieważ wśród decyzji wymienionych w ww. art. 72 ust. 1-1b ustawy środowiskowej, w tym w art. 72 ust. 1 pkt 21, nie wymieniono pozwolenia zintegrowanego. Dlatego w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zastosowania przepisu przejściowego, tj. § 4 ww. rozporządzenia z 2019 r. Nie ma też znaczenia możliwość łączenia kilku zezwoleń w jednej decyzji. Ponadto Starosta wskazał, że nieoficjalnie uzyskał informację, że ww. Spółka zakończyła 31 marca 2020 r. eksploatację instalacji do przerobu żużla pohutniczego, co może mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego, a Starostą Powiatu Wrocławskiego spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do rozpatrzenia sprawy o cofnięcie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia z 2019 r., do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy środowiskowej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jedną z decyzji, o których stanowi ten przepis są m.in. zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 72 ust. 1 pkt 21). Przepis ten odwołuje się zatem ogólnie do zezwoleń wydawanych na podstawie ustawy o odpadach, w której ustawodawca przewidział możliwość wydania pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. W ustawie o odpadach ustawodawca przyjmuje jako zasadę, że zbieranie i przetwarzanie odpadów wymaga zezwolenia, które może mieć formę zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub zezwolenia łącznego na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. W art. 45 ustawy o odpadach zostały przewidziane wyjątki od tej zasady, a w art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach przewidziano, że z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się podmiot obowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Stosownie z kolei do treści art. 202 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W powyższych uregulowaniach prawnych należy dostrzec racjonalność ustawodawcy, który uwzględnia istnienie przyjętych prawnych rozwiązań systemowych i funkcjonalnych. Ich uwzględnienie musi bowiem prowadzić do uzasadnionego wniosku, że jeżeli na przetwarzanie odpadów wymagane jest pozwolenie zintegrowane, to zrozumiały jest brak wymogu uzyskania odrębnego zezwolenia przewidzianego w ustawie o odpadach. Należy zatem stwierdzić, że do decyzji o zezwoleniu na zbieranie lub zagospodarowanie odpadów mieszczą się na zasadzie wyjątku także decyzje zintegrowane, co oznacza, że również i takie decyzje mieszczą się w treści normy prawnej wyznaczonej zakresem § 4 ww. rozporządzenia z 2019 r. Bez znaczenia dla tej oceny ma zatem wskazywana okoliczność, że art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej nie wymienia wprost pozwolenia zintegrowanego skoro w zakresie normy prawnej dotyczącej wydawania zezwoleń na zbieranie lub przetwarzanie odpadów na zasadzie wyjątku do takich zezwoleń zaliczają się także pozwolenia zintegrowane, które, jak wynika z powyższego, powinny uwzględniać zasady (reguły) przewidziane w ustawie o odpadach. Pozwolenie zintegrowane w tym zakresie odpowiada zatem treści normy prawnej wyznaczonej przez art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej, a tym samym uprawnia do stwierdzenia, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy została spełniona hipoteza § 4 ww. rozporządzenia z 2019 r. Należy też dostrzec, że za przedstawioną powyżej wykładnią systemową i celowościową omawianych przepisów przemawia także treść innych przepisów ustawy środowiskowej, które przewidują uwzględnienie obowiązku wydania pozwolenia zintegrowanego, jako elementu istotnego z punktu widzenia postępowania środowiskowego (zasięga opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego), jak i obowiązków informacyjnych właściwych organów. Skoro ustawa środowiskowa wskazuje katalog decyzji, przed wydaniem których powinna zostać wydana decyzja środowiskowa i jednocześnie w procedurze o wydanie decyzji środowiskowej ma znaczenie, czy dane przedsięwzięcie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w ogólności art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej nie dotyczy pozwolenia zintegrowanego. Z powyższych względów w okolicznościach przedmiotowej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia, że § 4 ww. rozporządzenia z 2019 r. dotyczy także pozwoleń zintegrowanych na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów. W tych warunkach prawny i faktycznych sprawy miała zatem zastosowanie reguła intertemporalna, która przesądza o właściwości Starosty Powiatu Wrocławskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o cofnięcie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego, tj. instalacji w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki żużlu i popiołów. Dla tej oceny dotyczącej właściwości organu nie ma zaś znaczenia wskazana okoliczność zakończenia eksploatacji instalacji, co ewentualnie może mieć znaczenie, ale dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy o cofnięcie pozwolenia zintegrowanego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.