II SAB/Wa 532/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpoznania wniosku A. K. z dnia [...] grudnia 2018 r., w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. A. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wystąpił do Komendanta [...] Policji (dalej: "K[...]P", "organ") o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018r., poz. 2102), który orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. K[...]P poinformował wnioskodawcę, że brak jest podstaw do realizacji jego wniosku, bowiem do chwili obecnej nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W dniu [...] stycznia 2020 r. wnioskodawca złożył do K[...]P "Ponaglenie w sprawie wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r." podnosząc, że sprawa nie została załatwiona w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 209, ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku nie odroczył w czasie utraty mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w celu umożliwienia ustawodawcy uregulowania w okresie odroczenia skutków prawnych derogacji przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP. Trybunał nie zasygnalizował nawet konieczności wprowadzenia stosownych zmian legislacyjnych. Zmiana mnożnika, który od wielu lat stosowany jest z powodzeniem w odniesieniu do innych służb mundurowych, a na którą to okoliczność zwrócił uwagę Trybunał, nie pozostawia ustawodawcy zbyt wielkiego pola manewru w tym zakresie. Od daty wydania wyroku Trybunału, tj. od dnia 30 października 2018 r. do dnia dzisiejszego minął ponad rok i żadne rozwiązania ustawodawcze nie zostały w tym zakresie zaproponowane. Zatem nie sposób uznać, że Trybunał Konstytucyjny, wydając swój wyrok, dążył do tego, aby w jego następstwie jednostka znalazła się w sytuacji niepewności prawnej - i to nie tylko co do wydawanych wobec niej decyzji przez organy administracji publicznej - ale także co do zmian legislacyjnych, które w istocie mogą nigdy nie mieć miejsca. Taki stan rzeczy obciążać powinien jedynie organy administracji publicznej, a nie jednostkę, która nie może ponosić negatywnych konsekwencji w zakresie dochodzenia słusznych roszczeń od Państwa, które w przeszłości działało na podstawie niekonstytucyjnego przepisu prawa. Zdaniem wnioskodawcy, K[...]P miał możliwość wyliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym wnioskodawca wniósł o rozpatrzenie wniosku i wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził, że Komendant [...] Policji nie pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu KGP wskazał w szczególności, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Zaznaczył również, że w aktualnym stanie prawnym organ rozpatrując kwestię wypłaty ekwiwalentu może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w tym zakresie do czasu zakończenia prac legislacyjnych i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji wydać decyzję o odmowie wypłaty tego ekwiwalentu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2050/13). Nie budzi wątpliwości, że wobec braku aktualnego przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, organ nie ma możliwości dokonania czynności wypłaty. Pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji zarzucając naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że K[...]P, do którego wpłynął wniosek o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wniosku tego nie rozpoznał. Zatem sprawa nie została załatwiona w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., albowiem żadna decyzja do dnia dzisiejszego nie została wydana. Taki stan rzeczy narusza art. 45 Konstytucji RP, bowiem skarżący został pozbawiony prawa do skontrolowania przez sąd sposobu załatwienia sprawy przez ten organ. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 z dniem 6 listopada 2018 r. utracił moc art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że organ orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału. Istnieje zatem możliwość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę K[...]P wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stwierdził, że w sprawie zostały podjęte wszelkie niezbędne czynności w celu udzielenia skarżącemu odpowiedzi zgodnej ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, a zatem zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony. Dodatkowo, wskazując na nowe regulacje prawne wynikające z ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, która ma wejść w życie z dniem 1 października 2020 r., stwierdził, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy nastąpi po wejściu w życie przepisów regulujących materię objętą wnioskiem skarżącego. W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2020 r. organ podtrzymał wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę. Powołał się na przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Wskazał, że organ rozstrzygnął sprawę merytorycznie wypłacając skarżącemu w przeszłości ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy w dacie zwolnienia ze służby w Policji. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów obowiązujących w czasie wykonywania służby. Jedynie policjanci, których służba ustała od dnia 6 listopada 2018 r., mogą korzystać z uprawnień wynikających z aktualnej zmiany przepisów. Stosunek służbowy skarżącego ustał w 2006 r., a zatem brak jest podstaw prawnych do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia [...] grudnia 2018 r. podlegała uwzględnieniu. Skarga jest dopuszczalna, bowiem skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem (pismo z dnia [...] stycznia 2020 r.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis artykułu 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia praw. Zarzut skargi co do bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. jest uzasadniony. Organ, po wpłynięciu wniosku, nie dokonał żądanej czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty świadczenia, nie wydał też, w przewidzianym przez k.p.a. terminie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), ani decyzji o odmowie ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy (art. 104 § 1 k.p.a.). Organ nie rozpatrzył zatem wniosku skarżącego w formie przewidzianej przez przepisy prawa procesowego, tj. postanowienia bądź decyzji administracyjnej. Poinformowanie skarżącego pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie wprowadzono regulacji prawnych umożliwiających rozpatrzenie wniosku, nie stanowi o braku bezczynności organu w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem w ocenie organu postępowanie w sprawie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe nie może być wszczęte z jakichkolwiek przyczyn, organ - stosownie do art. 61a k.p.a. - winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Na postanowienie to służy zażalenie. Postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania strona może kwestionować przed sądem administracyjnym. W sytuacji zaś, gdy w ocenie organu brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony, organ winien wydać decyzję administracyjną. Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej następuje bowiem w formie decyzji administracyjnej. Skierowanie do strony zwykłego pisma informującego, że sposób załatwienia wniosku będzie uzależniony od sposobu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo, nie jest załatwieniem sprawy w formie wymaganej przepisami prawna. Niepodjęcie przez organ w ustawowym terminie działania, które umożliwiłoby stronie jego kwestionowanie przed sądem administracyjnym w celu dochodzenia swoich praw, stanowi o bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku. Jak już wyżej wskazano, dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu administracyjnego lub podjęcia czynności materialno-technicznej nie ma znaczenia to, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną czy też niezawinioną przez organ przyczyną. Zaznaczyć przy tym należy, że okoliczności powołane w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. skierowanym do skarżącego, jak również podniesione w odpowiedzi na skargę, nie mogą być traktowane jak okres opóźnienia wynikający z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Nie jest to okres opóźnienia, którego nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 § 1 - § 4 k.p.a. Skarga na bezczynność organu Policji na dzień jej wniesienia była więc zasadna i pozostaje zasadna na dzień orzekania w tej sprawie przez Sąd. Do Sądu nie wpłynęła bowiem informacja od organu o dokonaniu czynności materialno-technicznej (wypłaty należności) bądź o wydaniu aktu administracyjnego. Rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. w przepisanej prawem formie nie mogą też zastąpić skierowane do Sądu wyjaśnienia organu zawarte w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2020 r. Jeśli bowiem, jak podnosił organ, w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej zgodnie z żądaniem skarżącego, organ winien załatwić sprawę poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego, na co wskazywał już Komendant Główny Policji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał Komendanta [...] Policji do rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie organ wprawdzie nie podjął właściwego działania w ustawowym terminie, jednakże z akt postępowania, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby działanie organu było celowe, bądź nakierowane na pozbawienie skarżącego uprawnień. Organ skierował do skarżącego pismo, w którym wyjaśnił swój brak działania, wskazał z jakich powodów, w jego ocenie, nie ma możliwości pozytywnego załatwienia wniosku. Argumentacja ta, choć nie mogła wpłynąć na ocenę Sądu co do stanu bezczynności organu, nie stanowi jednocześnie przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Trudność w rozpatrzeniu wniosku, na jaką organ wskazywał w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem zakresowym, nie pozwala uznać, że bezczynność organu była wynikiem kwalifikowanego naruszenia prawa. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Brak było zatem podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Komendanta [...] Policji, o co wnioskował pełnomocnik organu. Sąd nie stwierdził również przesłanek do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego, bowiem korzystał on z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., nie był reprezentowany przez pełnomocnika, ani nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania.