II SA/Sz 163/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta K. z dnia [...]., Nr [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., dalej "Kolegium", działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 900 ze zm.), art. 9g w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz 9x ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", po rozpatrzeniu odwołania Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w sprawie nałożenia pieniężnej kary w wysokości [...] zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2018 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak [...] orzekł o nałożeniu dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w K. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2018 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Ustalił również termin uiszczenia kary. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 78, 107 § 3 k.p.a. oraz 189d, 189e, i 189f k.p.a. oraz z rażącym naruszeniem art. 9x ust.2 pkt 1 i ust. 3, gdyż przepisy te zdaniem odwołującego nie mają zastosowania do sprawy i nie mogą stanowić podstawy zaskarżonej decyzji. Rozpatrując wniesione odwołanie Kolegium ustaliło, że Spółka na podstawie umowy nr [...] i nr [...] zawartej z Gminą Miasto K. zobowiązała się do odbierania odpadów komunalnych, zagospodarowania odpadów zbieranych selektywnie z obszaru sektora I i II Gminy Miasto K.. Spółka posiada wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta K. - nr rejestru [...]. Na podstawie sprawozdań składanych do gminy za I i II półrocze 2018 r. organ I instancji ustalił, iż Spółka nie osiągnęła wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych i papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, bowiem według złożonych sprawozdań osiągnięcie poziomu recyklingu w ciągu całego roku wynosiło 27 %. Natomiast według wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2167) Tabela nr [...] - podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości w 2018 r. był obowiązany do osiągnięcia co najmniej 30% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. W związku z tym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie niewykonania obowiązku osiągnięcia w 2018 r. w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła i wyznaczył 7-dniowy termin na wypowiedzenie się przez stronę w powyższej sprawie. Strona wniosła o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu względnie o umorzenie przedmiotowego postępowania. Kolegium decyzją znak [...] uchyliło decyzję organu I instancji zobowiązując organ ten do rozważenia zastosowania art. 189f k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. organ I instancji ponownie orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2018 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości odpadów komunalnych wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła. Kolegium podzieliło ustalenia i stanowisko wyrażone przez organ I instancji w zaskarżonej odwołaniem decyzji. Wskazało, że podstawą nałożenia kary pieniężnej był art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy, po myśli którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1 i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 i który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Kolegium podkreśliło, że naruszenie powołanej regulacji stanowi delikt administracyjny i dla przedmiotowego deliktu ustalona została kara w bezwzględnej wysokości, tj. niezależnie od stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, czy też dotychczasowej działalności podmiotu. Wskazuje na to zapis przepisu art. 9zc, który przewidziane tam okoliczności nakazuje badać wyłącznie w odniesieniu do deliktów administracyjnych wskazanych w art. 9x ust. 1 ustawy. Kara pieniężna przewidziana w art. 9x ust. 2 ustawy jest obliczana w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 i należy do kategorii bezwzględnie określonych. Organ I instancji w sposób jasny, wyczerpujący i poprawny wyliczył wysokość przedmiotowej kary. Sposób obliczenia kary nie budzi wątpliwości. Dalej Kolegium wskazało, że nowelizacja k.p.a. zakłada, iż w ściśle określonych przypadkach, pomimo popełnienia deliktu administracyjnego organ administracji publicznej może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu. Przepis art. 189f k.p.a. przewiduje odstąpienie o charakterze obligatoryjnym oraz odstąpienie fakultatywne. Zdaniem Kolegium organ prowadzący postępowanie w I instancji kwestionowanej decyzji odniósł się do kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, szczegółowo wyjaśniając przesłanki jej zastosowania. Według tego organu waga naruszenia prawa jest znikoma, ponieważ nie osiągnięcie przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. odpowiedniego poziomu recyklingu nie spowodowało nieosiągnięcia tego poziomu przez Gminę Miasto K.. Przy tym organ nie kwestionuje twierdzeń strony, że podjęła ona działania mające na celu zaprzestanie naruszenia prawa, tj. przeprowadzenie szeregu akcji edukacyjnych w zakresie selektywnej zbiórki odpadów, jednakże działania te nie spowodowały uzyskania przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. wymaganego prawem poziomu odzysku, przy czym zaniechanie naruszeń winno nastąpić w roku rozliczeniowym 2018 r. Tym samym organ I instancji wyjaśnił, że fakultatywna przesłanka odstąpienia od nałożenia kary o której mowa w art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. jest niemożliwa do spełnienia w sprawie osiągnięcia wymaganego poziomu w 2018 r., przywrócenie przez stronę bowiem stanu zgodnego z prawem w tym przypadku nie jest możliwe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiodła Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy, gdyż przepisy te nie mają zastosowania do stanu faktycznego sprawy i nie mogą być podstawą zaskarżonej decyzji, gdyż nie dotyczą one nieruchomości zamieszkałych objętych systemem gminnym, - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77, art. 78 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a.", w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i braku ustalenia wyczerpująco stanu faktycznego sprawy oraz art. 189d, art. 189e i art. 189f k.p.a. poprzez nieuwzględnienie braku przesłanek do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i nie uwzględnienia możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na upomnieniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskrzonej decyzji administracyjnej, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2019 r. znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną. Przepis art. 9x ust 2 pkt 1 ustawy ma zastosowanie w stosunku do przedsiębiorców, którzy świadczą usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej z właścicielami nieruchomości (w obecnym stanie prawnym dotyczy to nieruchomości niezamieszkałych), która to okoliczność nie występuje w stanie faktycznym sprawy gdyż jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K. na stronie drugiej sprawa dotyczy odbioru i zagospodarowania odpadów z nieruchomości zamieszkałych w ramach systemu gminnego w oparciu o umowy pomiędzy Gminą Miasto K. a skarżącym na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Na gruncie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest podstawy prawnej w takim stanie faktycznym do wymierzenia skarżącemu kary administracyjnej. Nadto zarzucono, że Kolegium błędnie przyjęło, iż fakultatywna przesłanka odstąpienia od nałożenia kary, o której mowa w art. 189f k.p.a. jest niemożliwa do spełnienia w sprawie osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku w 2018 r, przywrócenie przez stronę bowiem stanu zgodnego z prawem w tym przypadku nie jest możliwe. Zdaniem skarżącej nie ma żadnych podstaw prawnych aby wykluczać stosowanie tego przepisu poprzez przyjęcie, iż stan faktyczny uniemożliwia spełnienie przesłanki zaprzestania naruszania prawa. Dla oceny spełnienia lub niespełnienia tej przesłanki konieczna jest ocena roku 2019. Skarżąca zwróciła uwagę, iż wiedzę o osiągniętym poziomie odzysku skarżący i inne podmioty uzyskują z dniem złożenia ostatecznego sprawozdania, którego termin złożenia w tym stanie faktycznym upływał w dniu 31 stycznia 2019 r. Przepisy nie określają w jakim terminie powinna być wymierzona kara administracyjna, zatem możliwe jest sprawdzenie spełnienia przesłanki wynikającej z art. 189 § 2 pkt 1 k.p.a., czego w sprawie nie uczyniono. Decyzja w tym przedmiocie jest więc przedwczesna z uwagi na to, że opiera się ona na części stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu. Na wstępie Sąd wskazuje, że błędnie Kolegium przywołało w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Rzeczony przepis nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zawarte w art. 9zf ustawy odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej dotyczy wyłącznie działu III tej ustawy. Natomiast art. 233 znajduje się w dziale IV Ordynacji podatkowej. Opisane uchybienie nie stanowi jednak takiej wady, która przesądziłaby o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przyczynę taką stanowiły natomiast okoliczności opisane poniżej. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1, ust. 3 w zw. z art. 9g i 9zb ust. 1 ustawy a podstawą faktyczną było ustalenie, że skarżąca Spółka nie uzyskała w 2018 r. wymaganego poziomu recyklingu. Przepis art. 9g stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2. Z kolei art. 9x ust. 2 ustawy jednoznacznie wskazuje, że kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy może być nałożona na przedsiębiorcę odbierającego odpady na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Trafnie zatem zarzuca skarżący, że brzmienie ww. przepisu ustawy wskazuje jako jedną z przesłanek do wymierzenia kary pieniężnej za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy zawarcie umowy przez przedsiębiorcę z właścicielem nieruchomości. Tymczasem analiza akt sprawy oraz lektura uzasadnień decyzji obu instancji prowadzi do wniosku, że w sprawie ta okoliczność nie była badana. Organ I instancji w ogóle się nie odnosi do tej przesłanki, a Kolegium przyjęło, że zawarcie umowy pomiędzy skarżąca a gminą wystarczające jest do zastosowania sankcji wynikającej z art. 9x ust. 2 ustawy. Jednak stanowisko Kolegium nie zasługuje na akceptację, bowiem pozostaje w oczywistej opozycji do treści ww. przepisu. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona przez organy, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich oparły się oba organy administracji orzekające w sprawie. Opisane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy przez organy przesądza o tym, że rozstrzygnięcie które w sprawie zapadło jest rozstrzygnięciem przedwczesnym, a jego treść mogłaby być inna, gdyby okoliczności te zostały zbadane z zachowaniem wszystkich wymogów procesowych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali stan faktyczny w tym to czy pomiędzy przedsiębiorcą a właścicielami nieruchomości zostały zawarte umowy, co stanowi jedną z przesłanek do wymierzenia kary pieniężnej o której mowa w art. 9x ust. 2 ustawy, a następnie dokonana subsumpcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego pod normę prawa obowiązującego, co da podstawę do ustalenia czy rzeczywiście istniała podstawa do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w wysokości [...] zł określony na podstawie § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i [...] zł tytułem zwrotu kosztów opłaty od pełnomocnictwa na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. 2016 r., poz. 1827).