II OSK 2577/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA NSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 50/19 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić S. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 50/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że: 1. Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Gminy T. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał na następujące ustalenia faktyczne. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończone wydaniem decyzji z [...] listopada 2013 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] sierpnia 2012 r. Skarżący, pismem z [...] stycznia 2018 r., złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie, opisując bieg postępowania w sprawie. W ocenie sądu wojewódzkiego, skarga była zasadna, a w sprawie nie budzi wątpliwości fakt wyczerpania przez S. W. trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] listopada 2013 r. Sąd wojewódzki, rozważając czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a. należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji – w ocenie sądu – nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia fakt, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Sąd wojewódzki wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie dokonać należy od [...] grudnia 2012 r., kiedy wnioskodawca ostatecznie sprecyzował swoje żądanie. Sąd stwierdził, że od [...] grudnia 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. organ nie podjął żadnych czynności procesowych. Dopiero [...] stycznia 2013 r. organ wydał zawiadomienie o zmianie wniosku i przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2013 r. (2 miesiące od wniesienia żądania). Następnie, [...] lutego 2013 r. (minął kolejny miesiąc) organ zawiesił postępowanie ze względu na przystąpienie przez gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie o zawieszeniu zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z [...] marca 2013 r. Organ pierwszej instancji otrzymał to postanowienie [...] maja 2013 r. Następnie [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy T. wydał kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania ze względu na przystąpienie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z zaleceniami Kolegium), do [...] września 2013 r. Następnie, [...] września 2013 r. organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] listopada 2013 r. z uwagi na poprawne przeprowadzenie postępowania oraz zawiadomienie stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy. W ocenie sądu wojewódzkiego, działania organu noszą znamiona przewlekłego działania. Sąd podkreślił, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania i zawiadomienie stron jest elementem i wymogiem prawidłowego prowadzenia postępowania, a nie okolicznością uzasadniającą jego przedłużenie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że analizę urbanistyczną wraz z projektem odmownej decyzji sporządzono [...] października 2013 r. S. W., [...] października 2013 r., wniósł o zmianę wniosku o zabudowę do 70%. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy sporządzono [...] października 2013 r., kiedy to organ zawiadomił o zebranych materiałach. S. W. odebrał zawiadomienie [...] listopada 2013 r., [...] sp. z o.o. – [...] listopada 2013 r. Zdaniem sądu wojewódzkiego, nawet uwzględniając fakt, że postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, w okolicznościach badanej sprawy, trzeba podkreślić, że pomiędzy złożeniem ostatecznego w swej treści wniosku ([...] grudnia 2012 r.) a wydaniem decyzji [...] listopada 2013 r. minęło prawie 11 miesięcy. W tym czasie, pomiędzy sporządzeniem analizy urbanistycznej wraz z projektem odmownej decyzji (sporządzonej [...] października 2013 r.) a wydaniem decyzji [...] listopada 2013 r., upłynął ponad miesiąc, w trakcie którego organ nie podejmował żadnych czynności (oprócz zawiadomienia stron o zebranych materiałach [...] października 2013 r.). Wobec powyższego, zdaniem sądu wojewódzkiego, organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie stanu faktycznego sprawy sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina T., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 62 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2 w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy przedmiotem rozstrzygania była skarga S. W. na przewlekłe załatwianie sprawy przez Wójta Gminy T. w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania Nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych na terenie działek [...] położonych w miejscowości S., w szczególności brak powiązania faktu zawieszenia postępowania i wynikających z tego terminów załatwienia sprawy, jak również pominięcie faktu, że polityka przestrzenna na terenie gminy kształtowana jest w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co powoduje usprawiedliwienie organu na wydłużenie terminu postępowania do czasu podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też do czasu sporządzenia jego projektu, ponieważ gdyby organ wydał decyzję, której ustalenia byłyby inne niż w planie, musiałby stwierdzić jej wygaśnięcie; 2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 3, 36 § 1 i 37 § 1 pkt 2, § 6 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że wójt prowadził postępowanie przewlekle, postępowanie nie cechowała należyta dynamika, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, podczas gdy zdaniem organu wszystkie czynności były prowadzone w sposób efektywny, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powiadamiał stronę podając przyczyny zwłoki, i że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez niezastosowanie przejawiające się tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach nieznajdujących uzasadnienia w aktach sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki pobieżnie i niestarannie ocenił materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie, w wyniku czego ocenił działania organu jako nieefektywne. Skarżący kasacyjnie przedstawił przebieg postępowania i stwierdził, że potencjalna możliwość uruchomienia procedury, służącej ocenie prawidłowości działań organu administracji, nie może być rozumiana jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych w sprawach o charakterze historycznym na dzień wniesienia skargi. Nie można zatem uznać za zasadną skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie aktu, co do którego przewlekłość postępowania jest zarzucana. Kluczowy jest tu moment doręczenia danego aktu, ponieważ od tego czasu, wobec związania organu treścią orzeczenia, sprawę w danej instancji trzeba uznać za załatwioną. Opisana powyżej sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie – skargę wniesiono po upływie wielu lat od doręczenia stronie decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, strona, która należycie dba o własne interesy, powinna bez zbędnej zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Jak wynika z postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, LEX nr 3067911, istotne przy tym jest to, że wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął się zagadnieniem czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca łączy wniesienie ponaglenia ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących taką instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony, polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna, ograniczająca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego, wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a., jak również przemawiają za nią racje systemowe i funkcjonalne. Skoro zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (tak samo jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a więc załatwienie sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia, taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Natomiast upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (czy na bezczynność organu) po jego zakończeniu (jak w zaskarżonym wyroku), uzyskaniem wyroku uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Wskazano w niej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stanowisko to, wobec przywołanych wcześniej rozważań, należy odnieść także do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie (tak jak w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja Wójta Gminy, z [...] listopada 2013 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, stała się ostateczna, a skargę do sądu wniesiono po upływie ponad pięciu lat od zakończenia tego postępowania ([...] stycznia 2019 r.). Pismo skarżącego z [...] listopada 2018 r., oznaczone jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być więc uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., a którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w postanowieniu. O kosztach, w pkt 2 i 3, orzeczono na podstawie art. 206 i 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.