II SA/Kr 1140/05

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r. Nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z [...] 2005 r., znak: [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) po rozpatrzeniu wniosku z [...] 2004 r. J. L. ustalił warunki zabudowy na działkach nr [...], [...],[...] i [...] w S. dla inwestycji: budynek mieszkalny, jednorodzinny wraz z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym i zbiornikiem na ścieki. Organ l instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze, dla którego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym budowa budynku mieszkalnego z infrastrukturą wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy z jednoczesnym uwzględnieniem warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Organ l instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymogi: na działkach sąsiednich istnieją budynki mieszkalne dostępne z tej samej drogi publicznej, teren ma dostęp do drogi publicznej - droga powiatowa (działka Nr [...]), istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji, powierzchnia terenu objętego wnioskiem nie wymaga uzyskania decyzji o wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W warunkach i szczegółowych wymaganiach dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ l instancji ustalił m.in. maksymalny wskaźnik wielkości pow. zabudowy w stosunku do pow. działki - 0,17; maksymalną szerokość elewacji frontowej -14, 5 m, maksymalną ilość kondygnacji naziemnych - 2.0. Wskazał też, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a projekt uzyskał pozytywne uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 cyt. ustawy. Linie rozgraniczające inwestycji wyznaczono na mapie geodezyjnej w skali 1: 1000, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł również, że nie uwzględnił wniosku inwestora w punkcie dotyczącym budowy w granicy z działką Nr [...], ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnej lokalizacji, lecz jedynie linie rozgraniczające inwestycji w granicach, w których inwestor ma możliwość lokalizować inwestycję. Wskazał, że przy projektowaniu inwestycji należy zachować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12. 04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co nie wyklucza zabudowy w granicy działki sąsiedniej, a co winno być przedmiotem ustaleń na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], a działką wnioskowaną do zabudowy organ l instancji stwierdził, że zgodnie z cyt. ustawą niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Podkreślono także, że niniejsza decyzja nie określa szczegółowej lokalizacji przewodów napowietrznych niskiego napięcia w bezpośredniej bliskości granic w/w działek. Odnosząc się natomiast do uwag p.p. Ż. i P. O., dotyczących ustanowienia drogi koniecznej organ l instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie może naruszać uzasadnionych i prawem chronionych interesów osób trzecich, w szczególności stanowić przeszkody lub ograniczenia w dostępie do drogi publicznej oraz w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, pozbawiać możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, a także powodować uciążliwości i zakłócenia oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Wszelkie działania inwestora zmierzające do ograniczenia możliwości dojazdu do działek sąsiednich winny być przedmiotem postępowania przed właściwym sądem rejonowym z powództwa cywilnego. Od decyzji powyższej odwołanie wnieśli: J. O. i S. O., G. K. oraz D. S. Odwołujący się podnieśli, że decyzja nie określa gabarytów planowanej inwestycji, a podana w niej szerokość elewacji frontowej (14,5 m) przy szerokości działki inwestora narusza ich prawo własności. Nadto podnieśli, że nie wyrażają zgody na wybudowanie przedmiotowego budynku w granicy z ich działkami, jak i na przebieg przewodów zasilających oraz zbiornika na ścieki w bezpośrednim sąsiedztwie granicy z ich działką. G. K. i D. S. wskazali nadto na niemożność zachowania odległości 7,5 m między zbiornikiem na ścieki, a granicą działki sąsiedniej oraz na toczące się postępowania rozgraniczające. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] 2005 r. znak: Kol. [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 i 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja organu l instancji jest wadliwa. Decyzja nie określa bowiem, zgodnie z wymogiem § 4 ww. rozporządzenia, obowiązującej linii zabudowy na wskazanej przez inwestora działce nr [...]. Linia taka została natomiast zaznaczona na działce nr [...], dla której też ustalono (na podstawie odrębnego wniosku) warunki zabudowy. Podniesiono, iż wątpliwości budzi wyznaczenie maksymalnej szerokości frontowej elewacji budynku mieszkalnego na 14,5 m na działce o szer. około 11 m - co wynika z załącznika nr l do decyzji. Oznacza to, że organ l instancji nie wziął pod uwagę, czy przedmiotowa inwestycja będzie możliwa do realizacji na wskazanej działce oraz tego, czy stosownie do zaleceń zawartych w decyzji będzie możliwe zachowanie (przy braku zgody sąsiadów na budowę w granicy) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy podkreślił, że wyznaczając dla nowej zabudowy - zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - szerokość elewacji frontowej /znajdującej się od frontu działki/ powinno się wskazać jako konkretną, ostateczną jej wielkość (a nie maksymalną jak podano w decyzji l instancji) jaką można zrealizować na wnioskowanym terenie. Wątpliwości Kolegium wzbudziła wskazana w decyzji obsługa komunikacyjna terenu inwestycji "poprzez służebność dojazdu przez działkę sąsiednią nr [...]" - w sytuacji, gdy zamiarem tego samego inwestora jest zabudowa tejże działki, na całej jej szerokości, budynkiem mieszkalnym. Nadto organ odwoławczy zarzucił, że w zaskarżonej decyzji nie została też właściwie określona planowana inwestycja, nie nazwano jej bowiem w sposób jednoznaczny i precyzyjny i w związku z tym nie wiadomo czy wnioskowana inwestycja wskazana jako budynek mieszkalny jest budową czy rozbudową budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło zatem, iż wskazane nieścisłości wymagają skorygowania i przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał również, że przedmiotowe postępowanie jest dotknięte uchybieniami związanymi z naruszeniem dyspozycji art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 2 i 5 i art. 125 § 1 k.p.a. Przepis art. 53 ust. 5 cyt. ustawy stanowi, że uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 5 dokonuje się w trybie art.. 106 k.p.a. Zatem organ l instancji, stosując ów tryb, zobowiązany był do zawiadomienia wszystkich stron o wystąpieniu do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k. p.a.). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska zobowiązany jest wydać postanowienie, na które stronie służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Taka regulacja w powiązaniu z art. 125 § 1 k. p.a. przesądza o tym, że postanowienie wydane w tym przedmiocie powinno być doręczone wszystkim stronom na piśmie. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ l instancji występując do innych organów o zajęcie stanowiska nie zawiadomił o tym fakcie wszystkich stron. Z kopii pism i zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że o wystąpieniu o uzgodnienie zawiadomiony był tylko inwestor. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył skargę J. L., zarzucając, że został nią pokrzywdzony oraz podniósł, że w jego ocenie dopełnił wszystkich wymogów prawnych tj. określił lokalizację budynku, wyobrażenie o jego bryle i komunikację. Podniósł, że uchylenie decyzji l instancji jest dla niego niezrozumiałe skoro - być może - setki decyzji opracowanych w identycznym trybie i staranności przez UMiG S. jest ważne. Wniósł o wezwanie na rozprawę organu l instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarga J. L. nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art.138 ust.2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1 ) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 cyt. ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; Stosownie do art. 61 ust. 7 cyt. ustawy wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588). Określone w nim wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż decyzja burmistrza nie określa, zgodnie z wymogiem § 4 ww. rozporządzenia, obowiązującej linii zabudowy na wskazanej przez inwestora działce nr[...]. Słusznie też organ odwoławczy wytknął pozostałe wady decyzji l instancyjnej tj. nieprawidłowe wyznaczenie maksymalnej szerokość elewacji frontowej - 14,5 m w sytuacji, gdy ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny, a nadto, gdy z załącznika graficznego nr 1 decyzji wynika, że szerokość działki inwestora nr[...], na której planowana jest posadowienie przedmiotowego budynku mieszkalnego wynosi ok. 11 m. Zgodnie z § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym § 6 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ wydający decyzję ustalającą warunki dla przedmiotowej zabudowy powinien był wiec wyznaczyć (ustalić) szerokość elewacji stosownie do art. 6 ust. 2 w zw. z § 3. ust. 1 rozporządzenia, mając na uwadze również szerokość działki inwestora. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ilekroć w cyt. rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ponadto stwierdzić należy, iż decyzja organu l instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z §3 nie zawiera wymaganej analizy, co skutkuje także niemożnością dokonania kontroli prawidłowości spełnienia wymogów wynikających z §§ 5, 6 i 7. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi: § 3. 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. § 9. 1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. 2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. 3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. 4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisów powyższych wynika zatem, iż burmistrz Miasta i Gminy S. miał obowiązek wyznaczyć obszar analizowany, a następnie przeprowadzić na nim analizę , po czym wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierającej część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Również decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać część tekstową i część graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W przedmiotowej sprawie decyzja burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2005 r. nie zawiera załącznika, o którym mowa w powołanym § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia tj. analizy zawierającej część tekstową i graficzną. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie projekt analizy. Uzasadnione jest także stwierdzenie organu odwoławczego co do naruszenia przez organ l instancji przepisów art. 106 § 1, 2 i 5 k.p.a. Analiza materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych wykazała, że organ l instancji dokonując uzgodnień do jakich jest zobowiązany stosownie do art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, nie zachował trybu z art. 106 k.p.a., zgodnie z dyspozycją z art. 53 ust. 5 ustawy. Stosownie do treści art. 106 § 2 k.p.a organ załatwiający sprawę, gdy zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, a zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Trzeba wskazać, że takie zawiadomienie organ l instancji skierował tylko do J. L., pominął natomiast inne strony postępowania, którym nie zostały również doręczone postanowienia organów uzgadniających. Powyższe uchybienie stanowi wystarczającą podstawę uzasadniającą potrzebę uchylenia decyzji organu l instancji ( por. wyrok WSA z 21.11.2005 r., sygn. akt IVSAIWa 1103/05, LEX 198857). Należy się zgodzić z organem odwoławczym, że wykazane nieprawidłowości wymagają skorygowania i uzupełnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ l instancji. Ponadto dodać należy, iż nie wiadomo jest, co było przedmiotem uzgodnień. Z pism burmistrza z dnia [...] 2005 r. o dokonanie uzgodnień wynika, iż z projektem decyzji przesłany został załącznik graficzny do ww. decyzji, natomiast w aktach administracyjnych sprawy na k. 29-31 znajduje się również projekt analizy. Nie wiadomo, czy został on przesłany organom uzgadniającym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznając zaskarżoną decyzję za zgodą z prawem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.