I OSK 313/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1724/15 w sprawie ze skarg M. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1724/15 oddalił skargi M. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni 798 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 12/2 w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz K. P. w udziale 24/60 części, D. Ł., E. T.-F. i A. K. T. w udziałach po 6/60 części, na rzecz R. T., S. R. i Z. G. w udziałach po 4/60 części oraz na rzecz M. Ł. i M. P. w udziałach po 3/60 części. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: K. G., A. M., M. M., A. B., A. L., A. G., S. D. i M. B. Odwołujący swój interes prawny wywodzą z faktu bycia współużytkownikami wieczystymi działki nr 10, która objęta była jedną księga wieczystą nr [...] z później wydzieloną działką nr 12/2. Budynek o adresie ul. [...] posadowiony jest na działce nr 10 o pow. 280 m2, natomiast według archiwalnych dokumentów działka ta miała 291 m2. Zdaniem odwołujących taka duża rozbieżność w powierzchni może wynikać z faktu, iż obrys pierwotnie wydzielonej działki nr 10 zabudowanej budynkiem zachodził na niezabudowaną działkę nr 12/2. Odwołujący wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia działek nr 10 i 12/2, ponieważ nie jest możliwe ustalenie kręgu osób posiadających interes prawny, jak również nie można określić przedmiotu decyzji – powierzchni gruntu jaki ma zostać oddany w użytkowanie wieczyste. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący nie mają legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015r. z uwagi na to, że nie przysługuje im żadne prawo rzeczowe do działki nr 12/2, co do której organ I instancji ustanowił w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób uprawnionych w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania organ II instancji stwierdził, że ewentualna zmiana przebiegu granic w wyniku rozgraniczenia nieruchomości sąsiednich pozostaje bez wpływu na tytuł prawny do nieruchomości, których granice były przedmiotem rozgraniczenia, a wydanie odrębnego postanowienia o zawieszeniu postępowania jest - zdaniem Kolegium - niecelowe. Skargi o tej samej treści na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: M. B. i A. B. Postanowieniem z dnia 21 września 2016 r. sprawy ze skargi M. B. o sygn. akt I SA/Wa 1724/15 i ze skargi A. B. o sygn. akt I SA/Wa 1724/15 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1724/15 oddalił skargi, wskazując, że o tym, czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Tak rozumiany interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustanowienie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. użytkowania wieczystego gruntu mają jedynie byli właściciele nieruchomości dekretowej i ich następcy prawni – których legitymacja procesowa wywodzi się z art. 7 ust. 1 dekretu – a także każdy inny podmiot, który w dacie wydawania orzeczenia legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej postępowaniem. Sąd podkreślił przy tym, że przez prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości należy rozumieć wyłącznie własność i użytkowanie wieczyste gruntu. Takim tytułem nie jest zaś umowa dzierżawy altany śmietnikowej, jest to bowiem wyłącznie stosunek obligacyjny, który nie kreuje po stronie dzierżawcy nieruchomości przymiotu strony postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu również okoliczność, że prowadzone jest postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr 12/2 i działki nr 10, której skarżący są współużytkownikami wieczystymi nie daje im w niniejszym postępowaniu przymiotu strony. Wynik postępowania rozgraniczeniowego nie jest przesłanką niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. zważywszy przede wszystkim na okoliczność, że organ rozpoznając wniosek dekretowy zobowiązany jest do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 7 dekretu, a przy ich wystąpieniu zobowiązany jest ustanowić prawo użytkowania wieczystego. Rozstrzygnięcie zaś organu w rozpoznawanej sprawie dotyczy działki określonej i wskazanej w jej granicach ewidencyjnych. Ponadto Sąd – za Kolegium – wskazał, że ewentualna zmiana przebiegu granic w żaden sposób nie wpłynie na tytuł prawny do nieruchomości. Wobec tego Sąd zaznaczył, że w sytuacji, gdy skarżący nie są stronami postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie przysługują im żadne uprawnienia związane z tym postępowaniem, a więc i uprawnienia do składania jakichkolwiek wniosków, w tym wniosku o zawieszenie postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. w sytuacji, gdy organ ten naruszył przepisy postępowania – art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze i uznając, że skarżący nie posiadali interesu prawnego (nie posiadali przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.), - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie administracyjne oparte zostało o niepełny materiał dowodowy, organy administracyjne zaniechały dokonania rozliczenia geodezyjnego dawnej nieruchomości w obecnych działkach ewidencyjnych oraz oparcie ustaleń na nieczytelnych fotokopiach akt. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku postępowania, pismem z dnia 28 kwietnia 2010 r. organ zwrócił się do Urzędu m. st. Warszawy Biuro Geodezji i Katastru o przedstawienie rozliczenia powierzchni hipotecznej wraz z odbitką mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami hipotecznymi. Podano, że w odpowiedzi w/w Urząd wyjaśnił, iż celem dokonania rozliczenia dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych, należy zlecić uprawnionemu geodecie wykonanie jednostkowego operatu geodezyjnego. Skarżący zaznaczyli, że w aktach brak jest jakiejkolwiek informacji, aby taki operat został wykonany. Wskazano też, że organ dołączył do akt nieczytelne zdjęcia – fotokopie wykonane przez urzędnika w dniu 21 stycznia 2015 r. Podkreślono, że zwrócona działka 12/2 nie jest w istocie działką niezabudowaną, lecz działką częściowo zabudowaną budynkiem, którego współwłaścicielami są m. in. skarżący. Wskazano, że prawo własności do budynku jest prawem rzeczowym, zatem w konsekwencji osoby te mają przynajmniej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości zabudowanej ich budynkiem. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji winien był nakazać organom administracyjnym ustalenie, czy elementy budynku znajdującego się na działce nr 10 z obrębu 5-04-02 znajdują się również na działce 12/2 i w konsekwencji ewentualne uznanie współwłaścicieli budynku za stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art.28 k.p.a. i art.138 §1 pkt 3 k.p.a. kwestionują umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony. Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji i organu odwoławczego co do przyjęcia, że M. B. i A. B. nie mają interesu prawnego w postępowaniu o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr 12/2, prowadzonego w trybie art.7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279). Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, a także z odwołania od decyzji organu odwoławczego o umorzeniu postępowania, skarżący swój interes prawny opierają na twierdzeniu, że elementy budynku mieszkalnego położonego działce nr 10 przy ul. [...] (fundamenty, gzymsy i balkony) znajdują się w granicach działki nr 12/2 a skoro tak, to właściciele lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. [...], którzy mają tytuł rzeczowy wyrażony odpowiednim ułamkiem we współwłasności części wspólnych i w użytkowaniu wieczystym gruntu (dz.nr 10), mają również tytuł prawnorzeczowy do działki nr 12/2. W odwołaniu wskazywano, że działka nr 10 według aktualnego wypisu z ewidencji gruntów ma powierzchnię 280 m2, zaś według archiwalnych dokumentów miała powierzchnię 291 m2 - oznaczona wówczas, jako działka nr 6/1, co nie pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydzielenia zarówno działki nr 12/2, jak też działek sąsiadujących oznaczonych nr 9/2 i 11. Odnosząc się do powyższego trzeba w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. tj.2017, poz.2101) podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art.21 ust.1 ). Stosownie do art.20 ust.1 wskazanej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2, zawiera operat ewidencyjny ( art.24 ust.1). Wszelkie zmiany dotyczące danych wpisanych do ewidencji gruntów dokonuje się w sposób wskazany w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z akt sprawy wynika, że według aktualnego wypisu z rejestru gruntów działka oznaczona nr 10 ma powierzchnię 280 m2 (k.573 akt adm.). Również w dziale I księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr 10 wpisano powierzchnię 280 m2 ( k.153 akt adm). Ponadto według decyzji komunalizacyjnej nr [...] z dnia [...] września 1992 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności działki nr 10 przez Gminę Warszawa – Śródmieście działka ta ma powierzchnię 280 m2 (k.101 i 102 akt adm). Niewątpliwie zatem w świetle aktualnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy skarżący nie wykazali, aby mieli tytuł prawny do działki nr 12/2. Wykazanie interesu prawnego, o którym mowa w art.28 k.p.a. jest obowiązkiem tego podmiotu, który na taki interes prawny się powołuje. Tymczasem twierdzenia skarżących, że część budynku posadowionego na działce nr 10 znajduje się na działce nr 12/2 nie ma oparcia w materiale znajdującym się w aktach sprawy. Zgodnie zaś z art.133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że wykazanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. polega na wskazaniu przepisu materialnoprawnego, z którego ten interes prawny wynika. W skardze kasacyjnej takiego przepisu nie wskazano. Nietrafne są zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art.28 k.p.a., jak również art.138 §1 pkt 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że powierzchnia działki nr 12/2 została ustalona w oparciu o aktualne dane z ewidencji gruntów, co czyni niezasadnym zarzuty, że rozstrzygnięcie zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.