II OSK 1969/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 219/09 w sprawie ze skargi M. S. i A. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy oddala skargę kasacyjna. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009r., Sygn. akt II SA/Wr 219/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M. S. i A. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2009r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę po 500zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu – powołując art. 105 kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy położony na parterze budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w Zgorzelcu, których inwestorem są A. W. i M. S.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu 3 grudnia 2008r. wpłynęło pismo W. W. w sprawie prac remontowych prowadzonych w lokalu przy ul. [...]. Podczas przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym, gdyż ścianka działowa została wyburzona, a ścianka nośna nie została wyburzona według projektu, ponieważ znajdują się w niej przewody kominowe, które nie zostały ujęte w inwentaryzacji. W mieszkaniu Państwa W. w miejscu, gdzie wspiera się ściana działowa na podłodze widoczne są w pokojach rysy 6-7 milimetrowe. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów. Organ podał, że inwestor w terminie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku i po sprawdzeniu inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych okazało się, że wykonane roboty budowlane nie wpływają niekorzystnie na konstrukcję budynku, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz że inwestor wykonał dodatkowy podciąg w miejscu wyburzenia ścianki działowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. W., który zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 6, 7, 8, 12, 61 § 3, 77 § 1 oraz art. 10 § 1 kpa, podniósł w szczególności, że inwestorzy nie zastosowali się do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 19 stycznia 2009r. i w dniach 11, 12, 17, 18, 19, 20 i 21 lutego 2009r. wykonywali roboty budowlane, polegające przede wszystkim na wykonaniu podciągu stalowego pod stropem na parterze w miejscu rozebranej ścianki działowej. Decyzją z dnia [...] marca 2009r., nr [...], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu - powołując art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w analizowanej sprawie kluczowe znaczenie ma podniesiona w odwołaniu kwestia, zasygnalizowana również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, a mianowicie prawdopodobieństwo niezastosowania się przez inwestorów do wydanego w trakcie postępowania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 19 stycznia 2009r. Organ stwierdził przy tym, że jakkolwiek organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych i wdrożony został właściwy tryb postępowania, to zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na podejrzenie naruszenia dyspozycji art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor wskazał, iż zgodnie z powyższym przepisem, właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego, wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Przepis ten ma na celu ukrócenie praktyki nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury naprawczej, zobowiązując do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych, wykonanych po ich wstrzymaniu albo nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. To zaś oznacza, że właściwy w sprawie organ nie ma w tym zakresie innej możliwości niż nakazana prawem. Fakt wykonywania robót, pomimo ich wstrzymania, winien być należycie udokumentowany i nie może opierać się na domysłach czy przypuszczeniach, a nawet prawdopodobieństwie naruszenie stosownego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji został zatem zobowiązany do sprawdzenia, czy i jakie roboty budowlane zostały wykonane po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie, po zastosowaniu art. 50a pkt 2, do kontynuowania postępowania naprawczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli A. W. i M. S. (inwestorzy). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 107 kpa oraz art. 80 kpa, poprzez brak rzeczywistej oceny dowodów oraz niewskazanie w decyzji dowodów, na których organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie; 2) art. 50 ust. 4 w związku z art. 50a i 51 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez wysłanie stronom decyzji uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz ze wskazówkami, które wiążą organ I instancji, dotyczącymi postępowania w trybie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego w momencie, w którym takie postępowanie było już niedopuszczalne ze względu na treść art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, to jest ze względu na upływ dwumiesięcznego terminu od doręczenia skarżącym "decyzji" o wstrzymaniu robót budowlanych. W uzasadnieniu skargi inwestorzy wywiedli, że chociaż organ odwoławczy stwierdził, iż dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego, to w rzeczywistości brak jest tej analizy w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżących, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do żadnego konkretnego dowodu, nie rozpatrzył materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił przyczyny swej oceny, przekraczając w ten sposób granice swobodnej oceny dowodów, przy czym swe rozstrzygnięcie oparł jedynie na twierdzeniach odwołującego się od decyzji organu I instancji W. W.. Ponadto zdaniem skarżących, organ odwoławczy naruszył art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 50a i 51 tej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do sformułowania niewykonalnych wskazań dla organu I instancji. Wskazując, iż stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał "decyzję" o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 19 stycznia 2009r., którą otrzymali w różnych terminach, przy czym termin późniejszy to 23 stycznia 2009r. Podkreślili, że zaskarżona decyzja została wprawdzie napisana "w dniu 19 stycznia 2009 r.", jednak z dat widniejących na kopertach wynika, że organ odwoławczy nadał decyzję na poczcie dopiero w dniu 24 marca 2009r., a więc już po upływie dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Stronom decyzję tę doręczono kilka dni później. W tym czasie nie było więc już dopuszczalne wydanie decyzji w trybie art. 50a lub 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślili, że ustawa nie przewiduje możliwości przedłużenia, czy też przywrócenia dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżona decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazał przy tym, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a procedurę jej podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytaczając treść art. 50, 50a i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 i art. 138 § 2 kpa, Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy, wbrew tym unormowaniom - uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia - nie wykazał, dlaczego uważa, iż w sprawie tej zachodzi podejrzenie naruszenia dyspozycji art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego i stanowiska swojego w tym zakresie należycie nie uzasadnił. Stwierdzając bowiem, że podejrzenie takie zachodzi, organ odwoławczy nie wskazał, na podstawie jakich dowodów lub faktów wniosek taki wysnuł. Nie wyjaśnił, dlaczego odmiennie ocenił materiał dowodowy niż organ I instancji oraz którym dowodom dał wiarę, a którym nie i dlaczego. W ocenie Sądu I instancji, nie może być wystarczające dla uznania, iż zachodzi podejrzenie naruszenia dyspozycji art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdzenie przez organ I instancji, że inwestor wykonał dodatkowy podciąg w miejscu wyburzenia ścianki działowej, skoro nie ma żadnych ustaleń co do ewentualnego terminu przeprowadzenia związanych z tym prac budowlanych. Ponadto zdaniem Sądu I instancji, nawet gdyby okazało się, że faktycznie dodatkowy podciąg w miejscu wyburzenia ścianki działowej został wykonany w czasie obowiązywania postanowienia z dnia 19 stycznia 2009r. o wstrzymaniu robót budowlanych, to konieczne byłoby ustalenie, czy związane z wykonaniem tego podciągu prace były wynikiem niezastosowania się do powyższego postanowienia, czy też były niezbędne do zapewnienia bezpiecznego użytkowania budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w Zgorzelcu. Skoro bowiem w mieszkaniu Państwa W. w miejscu, gdzie wspierała się ściana działowa, na podłodze widoczne były w pokojach rysy 6-7 milimetrowe, nie można wykluczyć, że brak przedmiotowego podciągu mógłby stanowić zagrożenie dla mieszkańców wspomnianego budynku. Zdaniem Sądu I instancji, wykonanie w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wszelkich prac niezbędnych do zapewnienia bezpiecznego użytkowania budynku nie może być uznane za niezastosowanie się do tego postanowienia. Na poparcie tej tezy Sąd I instancji przytoczył treść art. 61 Prawa budowlanego, w świetle którego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany m.in. do zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Podejmując zatem wszelkie czynności konieczne do zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego jego właściciel lub zarządca realizuje powyższy obowiązek, a jeżeli czyni to wykonując określone roboty budowlane w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie można uznać, że w ten sposób nie stosuje się do takiego postanowienia. Celem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest niedopuszczenie do dalszego naruszania prawa, a naruszenia takiego nie stanowi realizacja obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów. Tym samym, Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 i art. 80 kpa. Sąd I instancji nie podzielił jednak drugiego z zarzutów podniesionych w skardze, wskazując, że warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 50a Prawa budowlanego jest stwierdzenie, iż roboty budowlane były wykonywane pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Podkreślił przy tym, że w przeciwieństwie do decyzji podejmowanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, możliwość wydania decyzji na podstawie art. 50a Prawa budowlanego nie jest ograniczona terminem dwumiesięcznym, bowiem norma zawarta w art. 50a nie zawiera takiego ograniczenia. Ograniczenia takiego nie można też wywodzić z treści art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten dotyczy okresu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, podjętego na podstawie art. 50 ust. 1, nie zaś ograniczenia czasowego możliwości wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Mimo niezasadności jednego z zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma jednak fakt, że organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego uważa, iż w sprawie tej zachodzi podejrzenie naruszenia dyspozycji art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz w konsekwencji powyższego również art. 138 § 2 kpa i to w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego, bowiem stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Zaskarżając ten wyrok w całości organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 61 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że podjęcie czynności koniecznych do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego nie jest naruszeniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych; 2) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie przewidzianego w art. 106 § 3 w zw. z art. 227-257 k.p.c. przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność wykonywania robót budowlanych w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu tychże robót wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z tych też powodów, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 61 Prawa budowlanego organ wskazał, że nawet wykonywanie czynności wynikających z tego przepisu nie zwalnia zarządcy lub właściciela obiektu z obowiązku zgłoszenia takich robót, co wynika z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach decyzję organu odwoławczego uznano za słuszną, gdyż rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wykonywania robót w czasie obowiązywania postanowienia wstrzymującego roboty. Uznano przy tym, że organ odwoławczy w wystarczający sposób wykazał konieczność przeprowadzenia takiego postępowania przytaczając treść skargi (odwołania) W. W., co pominął w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji. W ocenie organu, Sąd I instancji naruszył także zasadę wyrażoną w art. 106 § 3 p.p.s.a., nakazującą w sytuacjach budzących wątpliwości przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Za taką sytuację w niniejszej sprawie organ uznał ustalenie, czy faktycznie wykonano roboty w okresie ich wstrzymania, jakiego charakteru były te roboty oraz, czy mogły być one wykonane na podstawie art. 61 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, Sąd I instancji, zamiast samodzielnego ustalenia spornych okoliczności, ograniczył się jedynie do nieuprawnionego zakwestionowania ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ odwoławczy, nie badając jednak wiarygodności okoliczności wykonywania tych robót przez inwestorów w okresie wstrzymania, na które wskazywał W. W. w swoim odwołaniu, a które organ odwoławczy wziął pod uwagę wydając decyzję. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. i M. S. (inwestorzy) wnieśli o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu tej odpowiedzi odnieśli się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej uznając je za niezasadne. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., podnieśli przede wszystkim, że organ nie wskazał, jakiego dowodu z dokumentu nie przeprowadził Sąd I instancji. Zwrócili przy tym uwagę na niekonsekwencję w zarzutach organu, który raz podaje, że odwołanie W. W. było głównym dowodem w sprawie, a innym razem zarzuca Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z "dokumentu", najprawdopodobniej właśnie w postaci tego odwołania, które było przecież w aktach sprawy już na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Ponadto w ocenie inwestorów, odwołanie W. W. nieprawidłowo zostało zakwalifikowane przez organ jako dowód w sprawie, gdyż okoliczności podane w odwołaniu wymagają przeprowadzenia odrębnego dowodu, np. z przesłuchania strony, świadków. Inwestorzy zauważyli także, że zarzut naruszenia art. 227-257 k.p.c. został podany bez bliższej konkretyzacji sposobu naruszenia tych przepisów. Sformułowanie zaś zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. zmierza w istocie do obejścia art. 50 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, w tym w zakresie terminu dopuszczalności prowadzenia postępowania wyjaśniającego po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót. Podnieśli, że w świetle art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po upływie dwóch miesięcy od wstrzymania robót budowlanych organy nie mają już prawa prowadzić postępowania wyjaśniającego, gdyż postanowienie o wstrzymaniu robót przestało już obowiązywać. Dodali, że nie jest także rolą sądu administracyjnego prowadzenie postępowania wyjaśniającego za organy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ustawy Prawo budowlane, inwestorzy uznali, że przepis ten nie był w ogóle podstawą rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisu prawa materialnego, to jest art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że podjęcie czynności koniecznych do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego nie jest naruszeniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i przepisów postępowania, to jest art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu na okoliczność wykonywania robót budowlanych w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu tychże robót wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych powoduje, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, który w niniejszej sprawie nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego w tym zakresie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (w tym art. 227-257). Zauważyć przede wszystkim należy, że prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest wyjątkiem względem ogólnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Ponadto, postępowanie to ma charakter uzupełniający, a jego prowadzenie dopuszczalne jest jedynie dla dokonania ustaleń służących ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, a nie ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej załatwionej zaskarżoną decyzją. Celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45). Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie prowadząc w niniejszej sprawie postępowania dowodowego nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. Okoliczności, które zdaniem organu winny być wyjaśnione w postępowaniu sądowo-administracyjnym, nie służyłyby bowiem ocenie legalności zaskarżonej decyzji, lecz merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej tą decyzją. Wbrew twierdzeniom organu ustalenie, czy faktycznie wykonano roboty w okresie ich wstrzymania, jakiego charakteru były te roboty oraz, czy mogły być one wykonane na podstawie art. 61 ustawy Prawo budowlane, warunkuje nie ocenę legalności zaskarżonej decyzji, ale prawidłowe zastosowanie w kontrolowanej sprawie przez organ przepisu prawa materialnego. Powołane okoliczności tworzą bowiem elementy stanu faktycznego, bez których ustalenia, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie sposób stwierdzić, czy w niniejszej sprawie wyczerpane zostały przesłanki do zastosowania art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie administracji publicznej, a nie sądzie administracyjnym. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także rodzaj środków dowodowych, których przeprowadzenie byłoby konieczne dla ustalenia wymienionych okoliczności. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., przed sądem administracyjnym możliwe jest przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu. Organ zaś w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazał z jakich dokumentów Sąd I instancji miałby przeprowadzać dowody uzupełniające. Tymczasem nie sposób przecież wykluczyć, że chociażby stwierdzenie rodzaju wykonanych robót będzie wymagało przeprowadzenia oględzin (wizji lokalnej), a więc środka dowodowego, którego przeprowadzenie przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalne, bowiem to rolą organów administracji jest przeprowadzenie postępowania zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a w tym w art. 7, 77 i 80 tej ustawy. Tym samym, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 227-257 k.p.c. należało uznać za niezasadny. Nie może odnieść zamierzonego skutku także sformułowany w skardze kasacyjnej organu zarzut naruszenia jedynie przywołanego przez Sąd I instancji art. 61 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że podjęcie czynności koniecznych do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego nie jest naruszeniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Powołany przepis prawa określa obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, dla których realizacji nie jest wymagane wydanie odrębnej decyzji administracyjnej; są to bowiem obowiązki wynikające wprost z mocy ustawy, a uchybienie tym obowiązkom rodzi odpowiedzialność karną, o której mowa w art. 91a ustawy Prawo budowlane. Skoro przepisy prawa określają również zasady utrzymania obiektów budowlanych wynikających wprost z mocy prawa, decyzja administracyjna nie może także zwolnić lub zabronić właścicielom lub zarządcom tych obiektów wypełniania tych obowiązków. Tym samym, przychylić należy się do stanowiska Sądu I instancji, że wykonanie w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prac, ale tylko niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa w użytkowanym budynku nie może być uznane za niezastosowanie się do tego postanowienia. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, celem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest bowiem niedopuszczenie do dalszego naruszania prawa, a naruszenia takiego nie stanowi realizacja podstawowych obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów, ale ta kwestia wymaga od organów ustalenia i wyjaśnienia na tle konkretnej sprawy. Nie oznacza to oczywiście, że przed wykonaniem odpowiednich robót budowlanych w celu zadośćuczynienia tym obowiązkom właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie musi przestrzegać wymogów określonych przepisami prawa. Niemniej jednak może wystąpić sytuacja, w której niektóre roboty budowlane zostaną wykonane przed uruchomieniem właściwej procedury. W świetle bowiem, powołanego też w skardze kasacyjnej art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ustalenie jednak, czy w niniejszej sprawie właściciele lokalu /inwestorzy/, w którym według zgłoszenia ich sąsiada - zajmującego lokal na wyższej kondygnacji -wykonywano roboty budowlane w okresie wstrzymania ich prowadzenia, nie naruszyli dyspozycji podanych przepisów wymaga jednak uprzedniego przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zleconym przez Sąd I instancji. Stąd też, na tym etapie postępowania, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ustawy Prawo budowlane nie mógł być uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.