II OW 155/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] ustalającej linię brzegu rzeki Kołodziejka postanawia: wskazać Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE Pismem z dnia 3 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] ustalającej linię brzegu rzeki Kołodziejka, sprostowanej postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta S. ustalił linię brzegu rzeki Kołodziejka w miejscowościach: [...], [...],[...], gm. [...]. W dniu 2 stycznia 2017 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek Marszałka Województwa Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wniosek ten Starosta S. przekazał Wojewodzie Mazowieckiemu, a Wojewoda przekazał go Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zgodnie z właściwością. Zawiadomieniem z dnia 21 listopada 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowaniem wnioskiem o stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2013 r. W związku ze zniesieniem, na mocy ustawy, dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej akta sprawy zostały przekazane Prezesowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Dalej organ ten przekazał przedmiotową sprawę Ministrowi Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej zgodnie z właściwością. Następnie wniosek został przekazany przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, w oparciu o treść art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 545 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. jako organowi właściwemu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalającej linię brzegu rzeki jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Zdaniem Kolegium uszło uwadze Ministra, że na mocy ustawy Prawo wodne z 2017 r. zniesiono Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, a zostało utworzone Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (art. 525 ustawy). W myśl art. 526 ww. ustawy z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie wykonują zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Co zaś najistotniejsze - zgodnie z treścią art. 220 ustawy Prawo wodne z 2017 r., linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny: 1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego; 2) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących (ust. 5). Dalej Kolegium podniosło, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a., określa się organ wyższego stopnia. Stąd też w myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. organem właściwym do ustalenia linii brzegowej był starosta, zaś w myśl art. 4 ust. 4 pkt 1 tej ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do starosty - dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Wymieniony organ wyższego stopnia został zniesiony na podstawie przywoływanych uprzednio przepisów, a jako organ właściwy do spraw w zakresie ustalania linii brzegowej dla śródlądowych wód płynących został wskazany w ustawie minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. Kolegium podkreśliło także, że samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach z zakresu ustalania linii brzegowej nigdy nie było organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. – na mocy przepisu szczególnego (ustawy Prawo wodne z 2001 r.) tego rodzaju organem był dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Również i w obowiązującym porządku prawnym, pod rządami ustawy Prawo wodne z 2017 r. przepisy szczególne, jako organu właściwego w tego rodzaju sprawach, nie wskazują na samorządowe kolegia odwoławcze, ale na ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nie udzielił odpowiedzi na wniosek, mimo stosownego wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tj. decyzja Starosty S. z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalająca linię brzegową rzeki Kłodziejka w miejscowościach: [...],[...] oraz [...], gmina [...], została wydana m.in. na podstawie art. 15 w zw. art. 15b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte w związku z przeprowadzaną modernizacją geodezyjną gruntów i budynków gminy [...], na podstawie art. 15b ww. ustawy Prawo wodne. Zawiadomieniem z dnia 21 listopada 2017 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, na wniosek Marszałka Województwa Mazowieckiego. Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji starosty wydanej, na podstawie art. 15 w zw. art. 15b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki, po wejściu w życie nowej ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566). Właściwość rzeczowa i instancyjna w sprawach o ustalenie linii brzegu określona była w art. 15 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. Organem pierwszej instancji był: właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego (art. 15 ust. 2 pkt 1) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych (art. 15 ust. 2 pkt 2) oraz właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód (art. 15 ust. 2 pkt 3). W myśl art. 4 ust. 3 i 4 ustawy Prawo wodne z 2001 r. funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw pełnił Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej - właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W niniejszej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty S. w przedmiocie ustalenia linii brzegu był właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jako organ pełniący funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Jednakże, po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nastąpiły istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej oraz zmiany właściwości niektórych innych organów w sprawach gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 525 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 nowej ustawy organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (pkt 1), minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej (pkt 2), Prezes Wód Polskich (pkt 3), dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (pkt 4), dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (pkt 5), kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich (pkt 6), dyrektor urzędu morskiego (pkt 7), wojewoda (pkt 8), starosta (pkt 9), wójt, burmistrz lub prezydent miasta (pkt 10). Przepisy przejściowe ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie określają wprost, który z organów jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, który wydał przed 1 stycznia 2018 r. decyzję w przedmiocie ustalenia linii brzegu. Organ wyższego stopnia, tj. Prezes Wód Polskich został wyraźnie wskazany w art. 545 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Sprawy o ustalenie linii brzegu (wymienione w art. 545 ust. 2) zostały jednak wyłączone z zakresu stosowania tego przepisu. W myśl art. 545 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 545 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego. Natomiast właściwość organów należy ustalać według przepisów aktualnie obowiązujących, ponieważ przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ jest obecnie uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw. Stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczących kompetencji organów wyższego stopnia do rozstrzygania tych spraw (art. 4 ust. 3 i 4 ustawy Prawo wodne z 2001 r.) jest również niemożliwe, ponieważ organy te zostały zniesione. Zgodnie z art. 220 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r. organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu jest właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego (pkt 1) oraz minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących. Przepis art. 22 ustawy stanowi, iż śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek (pkt 1), jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych (pkt 2), sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (pkt 3), kanałach (pkt 4). W myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 100) zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, Minister ten kieruje obecnie działem gospodarka wodna. Zgodnie zaś z treścią art. 157 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy decyzja została wydana przez ministra to organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ. Skoro organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na podstawie art. 220 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r. jest, w myśl art. 157 § 1 k.p.a., ten organ, to przyjąć należy, że jest on również organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] 2013 r. wydanej, na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r., w przedmiocie ustalenia linii brzegu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.