II OSK 1713/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 235/06 w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzenie ścieków do wód i ziemi postanawia: odrzucić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 235/06) oddalił skargę Zakładu Gospodarki Komunalnej w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia [...], Nr [...], wydaną w przedmiocie opłaty za wprowadzenie ścieków do wód i ziemi. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] nr [...], Marszałek Województwa L., na podstawie art. 288 ust. 1, art. 281 ust. 1 w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zmianami), art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, p[oz. 1229, ze zm.), art. 51 § 1, art. 53 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.) oraz § 1 pkt 2 i § 3 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2001 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 130, poz. 1453, ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, określił dla Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I. wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi w IV kwartale 2002 r. naliczonej z uwzględnieniem 500% zwyżki w kwocie [...] zł. Jednocześnie określono wysokość opłaty nie wniesionej w wysokości [...] zł zobowiązując Zakład do jej zapłaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż zgodnie z art. 275 ustawy Prawo ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do ponoszenia z tego tytułu opłat. Strona winna posiadać pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków do wód. Takiego pozwolenia Zakład nie posiadał i dlatego zobowiązany był do ponoszenia opłaty podwyższonej o 500% za I, II i III kwartał 2002r, ale w związku z realizacją przedsięwzięcia polegającego na budowie miejskiej oczyszczalni ścieków, opłatę na wniosek Zakładu odroczono, a następnie umorzono. Organ stwierdził, że bezsporne jest, że strona mogła uzyskać pozwolenie na szczególne korzystanie z wód, po spełnieniu określonych warunków i stwierdzeniu, że realizacja przedsięwzięcia usunęła przyczynę wnoszenia opłat podwyższonych. Zakład otrzymał pozwolenie na użytkowanie oczyszczalni ścieków w dniu [...] stycznia 2003r., a dopiero [...] stycznia 2003r. Starostwo Powiatowe w Ż. udzieliło pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z miejskiej oczyszczalni ścieków w I. do rzeki [...]. Ponadto organ poinformował, że w myśl art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, nie wniesiona opłata stanowi zaległość podatkową i dlatego zobowiązano Zakład do zapłaty odsetek za zwłokę. Dodatkowo – przesyłajac odwołanie strony do SKO w Z. G. – organ podniósł, że dowożenie ścieków do oczyszczalni nie wpływa na obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, istotny jest natomiast fakt wprowadzania ścieków do odbiornika, tj. rzeki [...]. Dopiero uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w dniu [...] stycznia 2003r. spowodowało, że usunięto przyczynę naliczania podwyższonej opłaty. Ponadto organ podkreśla, że opłaty z tytułu bezprawnego korzystania ze środowiska są rygorystycznie egzekwowane nawet od jednostek "non profit" jak szpitale czy szkoły. Pozwolenie wodnoprawne jest decyzją administracyjną przyznającą uprawnienia, których strona nie miała przed jej wydaniem i ma charakter rzeczowy, jest bowiem związane z przedsiębiorstwem, niezależnie od tego kto jest jego właścicielem. Decyzja Marszałka Województwa L. została utrzymana w mocy przez SKO w Z. G. decyzją z dnia [...], Nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wobec braku wymaganego pozwolenia, zasadnie naliczono Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej opłatę podwyższoną za korzystanie środowiska a rozruch technologiczny oczyszczalni, sposób dostarczania ścieków oraz pozostałe argumenty podnoszone przez stronę pozostają bez wpływu na przedmiotową sprawę. Oddalając skargę WSA w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, iż zaskarżonej decyzji nie sposób postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu wziąć pod uwagę należy, iż w prawie ochrony środowiska przyjęto zasadę, że korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji przewidzianej w ustawie pociąga za sobą zastosowanie podwyższonych opłat. Szczególnie wysokie podwyższenie tych opłat następuje w przypadku braku wymaganych pozwoleń na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów, jak też na pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) ustanawia dwie podstawowe kategorie opłat za korzystanie ze środowiska: opłaty i opłaty podwyższone. Pierwsza kategoria dotyczy korzystania ze środowiska bez decyzji administracyjnej, gdyż nie jest ona wymagana albo zgodnie z warunkami określonymi w uzyskanej przez podmiot wymaganej decyzji administracyjnej, druga zaś dotyczy opłaty podwyższonej ze względu na korzystanie ze środowiska bez wymaganej decyzji administracyjnej. Zgodnie z powyższym, w prawie ochrony środowiska obowiązuje zasada, że korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji przewidzianej w ustawie pociąga za sobą zastosowanie podwyższonych opłat (art. 276, art. 292 czy art. 293 cyt. ustawy). W przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi stosowano szczególnie wysokie podwyższenie tych opłat, bowiem niedopełnienie tego obowiązku skutkowało nałożeniem opłaty podwyższonej o 500%. Dopiero artykułem 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawy Prawo wodne (Dz. U. Nr 233 poz. 1957 ze zm.) ustalono, że od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 12 stycznia 2003 r. podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ponosi opłaty podwyższone jedynie o 100%. Podwyższenie opłat należnych od podmiotów działających bez wymaganej decyzji ma na celu stworzenie finansowego bodźca do podjęcia przez te podmioty działań zmierzających do zalegalizowania korzystania ze środowiska. W opinii WSA w Gorzowie Wielkopolskim w rozpatrywanej sprawie podmiot korzystający ze środowiska dopełnił wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w chwili wydania decyzji przez Starostę Powiatowego w Ż. w dniu [...] stycznia 2003 r. Z tego też powodu, decyzją z dnia [...] nr [...], Marszałka Województwa L., została skarżącemu naliczona opłata podwyższona jedynie za IV kwartał 2002r., kiedy to takiego pozwolenia nie posiadał. Sporną kwestią w przedmiotowej sprawie pozostaje zatem jedynie zasadność ponoszenia przez skarżącego opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska w IV kwartale 2002 r. tytułem wprowadzania ścieków do wód (tj. do rzeki [...]) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślić przy tym należy, iż przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewidują możliwości odroczenia płatności czy ich umorzenia bez wniosku zainteresowanego (art. 316 i 317 cyt. ustawy). Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I. takie wnioski złożył w związku z korzystaniem ze środowiska bez wymaganego pozwolenia w okresie I, II i III kwartału 2002 r. i decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa te należności umorzył. Zarówno organ I jak II instancji zasadnie podkreślił, że Zakład nie złożył takiego wniosku za IV kwartał 2002 r. Skarżący błędnie utrzymuje, że konsekwencją umorzenia opłat podwyższonych za pierwsze trzy kwartały 2002r. powinno być umorzenie tych należności za kolejny kwartał. Skoro bowiem Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I. uiszczał opłatę za korzystanie ze środowiska, to niejako sam uznawał się za podmiot faktycznie z tego środowiska korzystający. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2006 r. został zaskarżony przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I., który zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj. art. 275 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) oraz niewyjaśnienie okoliczności sprawy mogących mieć istotny wpływ na jej wynik. Zdaniem strony skarżącej stosownie do art 275 ustawy - Prawo ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do ponoszenia opłat z tego tytułu. Nie jest przy tym sporne, iż Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I. jako podmiot korzystający ze środowiska odprowadzał ścieki w I , II i III kwartale 2002 r. bezpośrednio do wód i nie posiadał na ich korzystanie zezwolenia. Z tego też względu zakład naliczał opłaty podwyższone. W związku jednak z prowadzoną przez Gminę I. inwestycją pn. "Budowa oczyszczalni ścieków wraz z systemem kanalizacji" wystąpiono do Marszałka L. o odroczenie płatności opłaty podwyższonej, a następnie jej umorzenie po zakończeniu realizacji inwestycji, co usunęło przyczynę naliczenia opłaty podwyższonej. Decyzją Marszałka Województwa L. Nr [...] z dnia [...] opłaty te zostały umorzone. Natomiast zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można zgodzić się z argumentacją Marszałka L., która znalazła nastepnie uznanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie, że skarżący był podmiotem korzystającym ze środowiska w IV kwartale 2002r. Dnia [...] października 2002r. nastąpił bowiem techniczny odbiór wybudowanej oczyszczalni, której inwestorem był Zarząd Miejski w I.. W tym też dniu nastąpiło przekazanie oczyszczalni do rozruchu technologicznego, który to rozruch prowadziła Firma na zlecenie Zarządu Miejskiego w I.. Od tego też dnia wszystkie ścieki z terenu miasta I. trafiały do oczyszczalni ścieków. Skarżący nie prowadził rozruchu technologicznego oczyszczalni, a jedynie przekazywał ścieki do oczyszczalni. Faktycznym podmiotem korzystającym ze środowiska w IV kwartale 2002r. był więc Zarząd Miejski (jako inwestor) lub Firma prowadząca rozruch w imieniu inwestora i zrzucająca ścieki do odbiornika tj. rzeki [...]. Tego faktu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie wziął pod uwagę. Skarżący Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I. stał się znów korzystającym ze środowiska od stycznia 2003r. kiedy to w dniu [...] grudnia 2002 r. przejął do eksploatacji po rozruchu technologicznym oczyszczalnię ścieków. Z tym też dniem skarżący stał się podmiotem korzystającym ze środowiska jako zrzucający ścieki oczyszczone do odbiornika zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym wydanym przez Starostę Ż.. Skarżący w IV kwartale 2002r. nie był zatem korzystającym ze środowiska dlatego też nie naliczał opłat podwyższonych i nie występował o ich umorzenie. Budowa oczyszczalni ścieków i jej rozruch technologiczny wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Nie należało do obowiązków skarżącego sprawdzanie czy takie pozwolenie posiada inwestor budujący oczyszczalnię. Skoro odpowiednie instytucje odbierające inwestycję jak : Państwowy Nadzór Budowlany oraz Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska nie stwierdziły, że brak jest aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, to tym bardziej nie miał tego obowiązku skarżący, który jedynie przekazywał ścieki do obiektu zarządzanego przez inny podmiot. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Z.G. wniosło o jej odrzucenie przez NSA oraz o zasądzenie od skarżącego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według zestawienia kosztów. Zdaniem SKO skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie odpowiada wymaganiom materialnym dla tego środka odwoławczego, przewidzianym w art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W szczególności nie zawiera ona wskazania, czy skarżący zaskarża wyrok w całości, czy w części, nie zawiera także prawidłowych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie formułuje ponadto wniosku o uchylenie lub zmianę wyroku z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (wniosek takie jest niezbędny dla Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na przepis art. 183 p.p.s.a.). Niedopełnienie zaś wspomnianych wymagań materialnych, czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną i uzasadnia jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić wypada, iż Naczelny Sąd Administracyjny – jako Sąd prawa - jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Konsekwencją związania NSA podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg ich prawidłowego określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania przez autora skargi kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przez ustawodawcę przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Jednak samo spełnienie przymusu adwokacko – radcowskiego nie gwarantuje jeszcze, iż skarga kasacyjna odpowiadać będzie wszystkim pozostałym wymaganiom i poddawać się będzie merytorycznej ocenie NSA. Oceniając skargę kasacyjną złożoną w rozpoznawanej sprawie stwierdzić wypada, iż nie odpowiada ona wskazanym powyżej wymogom. W szczególności zabrakło w niej określenia, czy zaskarżony wyrok jest skarżony w całości, czy też w części, oraz wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku (co wynika z art. 176 p.p.s.a.). Braki te nie mogą być sanowane - uzupełnione w trybie art. 49 p.p.s.a. (tak też NSA w postanowieniu z 31 sierpnia 2004 r., sygn. FZ 302/04, opubl. w PP 2005 r. z 2 poz. 60). Ponadto podając przepis prawa materialnego – art. 275 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, który miał zostać naruszony przez Sąd I instancji, autor skargi kasacyjnej nie określił, czy naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Odpowiedź na tak postawione pytanie nie wynika również z uzasadnienia skargi. Tymczasem stosownie do art. 176 p.p.s.a. stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd. W uzasadnieniu tym należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 459/06, niepublikowanym). Tych elementów zabrakło w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, co uniemożliwiło Sądowi jej rozpoznanie w tym zakresie. Również konstruując zarzut naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej ograniczył się do stwierdzenia, iż WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie wyjaśnił okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na jej wynik. Także i ta myśl nie została rozwinięta przez autora w uzasadnieniu w stopniu pozwalającym na określenie granic skargi kasacyjnej przez NSA. W tym miejscu podkreślić trzeba, iż konstruując podstawy kasacyjne zawsze należy wyraźnie wskazać, które z przepisów, w zależności od podstaw kasacyjnych: prawa materialnego, czy też procesowego, naruszył Sąd, ze wskazaniem nie tylko artykułów, paragrafów ustępów, punktów czy też innych jednostek redakcyjnych, ale nade wszystko sposobu ich naruszenia. Brak takiego wskazania czyni skargę kasacyjna niedopuszczalną. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w dotychczasowym jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych i jest akceptowany również przez orzekający w niniejszej sprawie skład sędziowski (por. wyrok NSA z 8 marca 2004 r., sygn. FSK 41/04, opublikowany w ONSAiWSA z 2004 r., Nr 1, poz. 9; por. też B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Kraków 2006, s. 401). Reasumując, dostrzeżone mankamenty konstrukcji skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszym postępowaniu uniemożliwiają Sądowi jej rozpoznanie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w zw. z art. 180 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w pkt. 2 odpowiedzi na skargę kasacyjną, należy podkreślić, że wyczerpujące unormowanie w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zawierają przepisy rozdziału pierwszego działu V ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno art. 203 p.p.s.a., jak i art. 204 p.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony, która wniosła skargę kasacyjną, w razie jej odrzucenia. Świadczy o tym jednoznaczna treść wskazanych przepisów, która wyklucza ich zastosowanie w tej konkretnej sytuacji faktycznej. Zdaniem NSA nie można przy tym w drodze wykładni rozszerzającej nakładać na stronę postępowania dodatkowego obowiązku. Przedstawiony pogląd stanowi kontynuację dotychczasowej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. OSK 1630/04, niepublikowany).