II OSK 2895/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. F., J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 281/16 w sprawie ze skargi M. F., J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 281/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę M. F. i J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., odmawiającą stwierdzenia, na wniosek M. F. oraz J. F., nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] sierpnia 1986 r., znak: [...] (zatwierdzającej plan realizacyjny gazociągu w/c [...], za wyjątkiem odcinka od [...] do [...] w [...] na terenach położonych w mieście B., gmina J.), w części dotyczącej działek nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] w B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. F. i J. F., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. art. 21 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzja Wojewody Bielskiego z dnia [...] sierpnia 1986 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w/w decyzja naruszając przepisy prawa materialnego zatwierdziła plan realizacyjny dla inwestycji, a to gazociągu wysokiego ciśnienia [...] pod względem urbanistycznym, pomimo że Plan Ogólny Zagospodarowania Miasta Bielska- Białej z 1974 r. zatwierdzony decyzją Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1975r. nie dopuszczał możliwości realizacji tejże inwestycji m.in, na nieruchomości skarżących; a ponadto poprzez nieuwzględnienie faktu, że zatwierdzony plan realizacyjny utracił ważność, wobec tego, że inwestor nie uzyskał prawa do terenu. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, a to art. 6 k.p.a. art 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. w postaci uchybienia obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego z jego wyczerpującym rozpatrzeniem, jak również z uwzględnieniem słusznego interesu strony, w sytuacji braku należytego wyjaśnienia podstaw zapadłego rozstrzygnięcia, w kontekście przewidzianego w art. 7 k.p.a. obowiązku uwzględniania słusznego interesu strony, który każdorazowo powinien podlegać uwzględnieniu zwłaszcza w sytuacji, gdy organy wydają decyzję, objętą uznaniem administracyjnym, a także w sytuacji gdy interes strony jest zbieżny z interesem społecznym, a ponadto w sytuacji gdy, zainicjowane przez Skarżących postępowanie nieważnościowe prowadzić ma do wyeliminowania z obrotu prawnego oczywiście i rażąco wadliwego rozstrzygnięcia, naruszającego zasadę praworządności, a w konsekwencji bezprawnie ingerującego w chronione konstytucyjnie prawo własności. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym w sprawie nie wystąpiły wszystkie przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno w kontrolowanej decyzji, jak też w zaskarżonym wyroku trafnie wskazano, że rażącym naruszeniem prawa w rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zaznaczyć należy, że według poglądu dominującego w orzecznictwie i piśmiennictwie, przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa – jest oczywistość naruszenia prawa. O tym jednak, czy zachodzi potrzeba zastosowania sankcji z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje też ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie niesie za sobą decyzja wydana z naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia oraz skutki społeczno – gospodarcze decyzji sprawiają, że niemożliwe jest jej pozostawienie w obrocie prawnym z uwagi na zasady praworządności. Jednocześnie przyjmuje się, że traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r. II OSK 1708/16 i powołane tam orzecznictwo; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2018 str. 1193 – 1198; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Wydawnictwo Wolters Kluwer Warszawa 2018, str. 1073 - 1077). Z powyższego wynika, że przy badaniu omawianej przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny i stan faktyczny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji, a w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy ocenić także charakter tego naruszenia oraz skutki, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia "rażącego naruszenia prawa" jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko okoliczności sprawy z momentu wydania kontrolowanej decyzji, ale też stanu aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy. Stosując się do takich właśnie wymogów, organ nadzoru budowlanego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy uwzględnił nie tylko ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w dacie zatwierdzenia planu realizacyjnego przedmiotowego gazociągu w zakresie działek gruntu stanowiących własność skarżących, ale też aktualną treść planu miejscowego. W rezultacie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że decyzja Wojewody Bielskiego z [...] sierpnia 1986 r. wydana została z naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego. Stosownie do wymienionych przepisów podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno – budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny właściwy organ stwierdzał zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem jak ustalono w postępowaniu nadzorczym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny gazociągu działki gruntu [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) w B. objęte były Planem Ogólnym Zagospodarowania Miasta z 1974 r., który nie przewidywał na wymienionych działkach realizacji przedmiotowego gazociągu. Natomiast w decyzji z [...] sierpnia 1986 r. organ orzekający o zatwierdzeniu planu realizacyjnego powołał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Bielsko – Białej i gminy Jasienica, dodając zapis: "(Bielsko – niezatwierdzony, Jasienica zatwierdzony 23.04.83 [...])". Organ nadzoru nie wyjaśniając przyczyn zaistniałej niedogodności uznał, że w efekcie doszło do naruszenia prawa, lecz nie w stopniu rażącym, gdyż według planu miejscowego z 27 stycznia 2009 r. działki gruntowe skarżących objęte są terenem o przeznaczeniu (symbol UR14) pod sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz (symbol KDL 08) pod ulice lokalne oraz sieci infrastruktury technicznej. Według Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na fakt, że aktualnie sporna inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należało uznać, że stwierdzone naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego, jako że nie wywołuje skutków społeczno – gospodarczych nie dających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa. W takim stanie sprawy zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że nawet przyjmując, iż działki skarżących w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny gazociągu pozostawały formalnie pod rządem innego niż wskazany w tej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego, to można mówić o oczywistym naruszeniu prawa, którego jednak w okolicznościach sprawy nie można było zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że przy badaniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ nadzoru budowlanego obowiązany był uwzględnić całokształt okoliczności sprawy występujących nie tylko w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 8 sierpnia 1986 r., ale też w późniejszym okresie. Nie ulega zatem wątpliwości, że dla oceny sprawy istotne znaczenie miał fakt, iż skarżący oraz ich poprzednicy prawni nie kwestionowali spornej decyzji przez okres niemal 30-letni, a zrealizowana inwestycja liniowa o charakterze publicznym jest zgodna z obowiązującym od wielu lat miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Trafnie ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 podnosząc, że upływ kilkudziesięciu lat od wydania decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu powinien mieć istotny wpływ na ocenę, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie rację ma autor skargi kasacyjnej, że wymienione orzeczenie TK dotyczy art. 156 § 2 k.p.a., to jednak w jego uzasadnieniu zawarto ogólniejsze rozważania w zakresie relacji między zasadą praworządności (zasadą legalizmu), z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a zasadą pewności prawa i zasadą zaufania, z których wynika reguła trwałości decyzji administracyjnych. W szczególności Trybunał zaznaczył, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowania ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów. W tym kontekście słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna skutkowała tym, że inwestor uzyskał decyzję z [...] kwietnia 1987 r. o pozwoleniu na budowę, na podstawie której zrealizował inwestycję w postaci gazociągu służącego lokalnym społecznościom. Z tych wszystkich względów prawidłowe było wnioskowanie organu nadzoru oraz Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji z [...] sierpnia 1986 r., w tym art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 1975. Ponadto nietrafnie sformułowano zarzut kasacyjny odnoście art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiącego, że zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z treści wymienionego przepisu oraz art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musiało być wykazane na etapie wystąpienia o pozwolenia na budowę. Według § 21 ust. 1 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. inwestor miał obowiązek dołączyć do wniosku o pozwolenia na budowę odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 1985 r. II SA 637/85). Skoro kwestia posiadania przez inwestora tytułu do wykorzystania danej nieruchomości w celu realizacji określonej inwestycji była przesłanką wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, to nie mogła być oceniana w ramach badania ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że nieuzyskanie przez inwestora wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na konkretny cel inwestycyjny nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, że treść art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi o utracie "ważności" zatwierdzenia planu realizacyjnego w tym znaczeniu, że inwestor mógł na podstawie uzyskanej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ubiegać się o pozwolenie na budowę pod warunkiem uzyskania lub posiadania prawa do terenu oraz wystąpienia o pozwolenie na budowę w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu. Ewentualny więc brak tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mógłby powodować wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie wcześniejszej decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego. Nieodniesienie się do tego zagadnienia przez Sąd Wojewódzki stanowi uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a., które jednak pozostało bez wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawione zostały wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6, 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu, stwierdzając jego zgodność z prawem. Z tych wszystkich względów zarzuty zawarte w obu podstawach kasacyjnych okazały się nieusprawiedliwione, co skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.