I OSK 835/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech – spr., Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 5 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 451/06 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dowozu dzieci uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Po 451/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...], w przedmiocie dowozu dzieci. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) Wójt Gminy [...] odmówił finansowania dojazdów uczennicy M. N. do Miejskiego Gimnazjum w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, między innymi, że na podstawie ustawy o systemie oświaty nałożono na gminę obowiązek dowożenia dzieci do szkół prowadzonych przez tę gminę. W przypadku córki strony, szkoła do której uczęszcza M. N. leży poza obwodem gminy [...], a nic nie stoi na przeszkodzie, aby dziecko uczęszczało do szkoły obejmującej swym obwodem wieś [...], w której zamieszkuje. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na tę decyzję T. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wniósł o jej uchylenie, wskazując na naruszenie art. 7, 8, 9 ,12, 35, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i dokonanie nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 17 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty. Skarżący podniósł między innymi, że Miejskie Gimnazjum w [...] leży w bliższej odległości od miejsca zamieszkania skarżącego, niż Gminne Gimnazjum w [...] i że mniejszy jest koszt dojazdu dziecka do Miejskiego Gimnazjum w [...]. Zauważył także, iż ustawodawca nie określił, że mieszkaniec gminy musi uczęszczać do szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządową gminy, w której mieszka. Wyrokiem z dnia 7 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Po 451/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o systemie oświaty, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego, przy czym droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1/ 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 2/ 4 km - w przypadku uczniów klas V-Vi szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Natomiast w myśl art. 17 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w obwodzie której dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust. 2 tej ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu koszów przejazdu środkami komunikacji publicznej. W opinii Sądu nie sposób dokonywać wykładni przepisu art. 17 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty w oderwaniu od innych przepisów ustawy, gdyż wykładnia językowa i celowościowa przepisu art. 17 ust. 3 ustawy nie prowadzi do wniosku przyjętego przez organy pierwszej i drugiej instancji. Córka skarżącego uczęszcza bowiem do gimnazjum położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania, a nie gimnazjum dowolnie wybranego przez rodziców dziecka, położonego jednak w odległości przekraczającej cztery kilometry. W świetle powyższego, zdaniem Sądu uznać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy, gmina, która nie zrealizowała takiej sieci szkół, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o systemie oświaty, ma obowiązek zwracać koszty przejazdu środkami komunikacji publicznej dziecka do szkoły nie tylko wtedy, gdy dziecko uczęszcza do szkoły mieszczącej się na terenie jej gminy, ale także gdy dziecko uczęszcza do szkoły znajdującej się najbliżej jego miejsca zamieszkania. Tego rodzaju wykładnia przepisu art. 17 ust. 3 jest zgodna z treścią art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o systemie oświaty i założeniami całej ustawy, której celem jest zmniejszenie różnic pomiędzy warunkami kształcenia dzieci wiejskich i miejskich. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2007r. złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], radca prawny A. H., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, że został wydany z mającym istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 17 ust.2 i ust. 3 powołanej ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty przez przyjęcie przez Sąd, że gmina jest zobowiązana na mocy tych przepisów do zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły nie tylko wtedy, gdy dziecko uczęszcza do szkoły mieszczącej się na terenie tej gminy, ale także, gdy uczęszcza ono do szkoły znajdującej się najbliżej jego miejsca zamieszkania, lecz znajdującej się na terenie innej gminy, to jest na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z uchwałą nr III /24/04 Rady Gminy w Chodzieży w sprawie określenia granic obwodów publicznych szkół gimnazjów mających siedzibę na obszarze gminy Chodzież (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2004r. nr 105 poz. 2110), miejscowość Stróżewo leży w obwodzie Gimnazjum Gminnego w Ratajach. Pełnomocnik wskazał na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny badał zgodność art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z normami konstytucyjnymi i wyrokiem z dnia 30 września 1997r., sygn. akt K 6 /97, stwierdził zgodność tego przepisu z normami konstytucyjnymi, przyjmując jednak następujące założenia: zadania, które ustawodawca powierza samorządowi terytorialnemu po pierwsze muszą mieć charakter publiczny, po drugie wiążą się z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców to jest, osób mieszkających w gminie, po trzecie mogą być realizowane w obrębie właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącego biorąc pod uwagę brzmienie art. 17 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty oraz argumentację Trybunału Konstytucyjnego, należy przyjąć, że gmina jest zobowiązana do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu tylko w sytuacji, gdy wystąpiły okoliczności określone w art. 17 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, czyli, kiedy droga dziecka z domu do szkoły, w obrębie której mieszka, przekracza 4 km w przypadku uczniów gimnazjów. Jeżeli natomiast dziecko uczęszcza do szkoły poza gminą, na terenie której mieszka, choćby szkoła ta była położona bliżej od szkoły, w obwodzie której mieszka, to na gminie nie ciąży ustawowy obowiązek zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. N. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że do obowiązków gminy należy zorganizowanie sieci szkół publicznych w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego, o czym stanowi art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty, przy czym ustalenie planu sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę oraz określenie granic obwodów szkół publicznych należy do kompetencji rady gminy. W art. 17 ust. 2 wskazanej ustawy, ustawodawca zawarł warunki obowiązujące przy ustaleniu sieci szkół, tak aby droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała 3 km w przypadku klas I-IV szkół podstawowych i 4 km w przypadku klas V-VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza te odległości, to w myśl art. 17 ust. 3 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Podkreślić zatem należy, że wskazany przepis dotyczy realizacji ustawowego obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu uczniów lub zwrotu poniesionych kosztów, jeżeli nie zorganizowano świadczeń w postaci usługi transportowej. Szkoła, do której uczęszcza M. N. nie znajduje się na terenie gminy, w której dziecko mieszka. Wprawdzie szkoła, do której uczęszcza dziecko położona jest bliżej od szkoły, w obwodzie której dziecko mieszka, lecz ustawodawca w art. 17 ust. 2 i 3 powołanej ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazał, iż: "17. 2. Droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. 3. Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej." Z powyższego jednoznacznie wynika, że w obowiązujących przepisach ustawodawca nie przewidział sytuacji, aby gmina zwracała koszty przejazdu wtedy, gdy szkoła do której dziecko uczęszcza położona jest bliżej od szkoły, w obwodzie której dziecko mieszka. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 września 1997r., sygn. akt K 6/97, orzekając o zgodności art. 17 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty z Konstytucją wskazał, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół lub refundacji kosztów tego transportu ma charakter publiczny i wiąże się z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz jest realizowany w obrębie właściwości miejscowej gminy. Trybunał wskazał też, że odległości, o których mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty określają granice utrudniające spełnienie obowiązku szkolnego, a uczniowie, których odległość z domu do szkoły przekracza dystanse określone w tym przepisie traktowani są w sposób jednakowy. W tej grupie nie ma więc nierówności, która mogłaby wystąpić wtedy, gdyby uczniowie byli traktowani w sposób różny, a mianowicie wówczas, gdyby część gmin nie była obciążona obowiązkiem zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół, w efekcie czego koszty przejazdu obciążałyby opiekunów ucznia. Trybunał podniósł, że jeżeli ze względu na sytuację społeczną lub materialną rodzin dzieci, których droga z domu do szkoły nie przekracza odległości określonych w art. 17 ust. 2 ustawy, istnieją uzasadnione powody udzielenia wsparcia finansowego w zakresie kosztów ponoszonych na dojazd, to gminy mogą samodzielnie, w oparciu o zasadę słuszności, uruchomić pozostające w ich dyspozycji środki socjalne. Z uwagi na stan faktyczny oraz okoliczności niniejszej sprawy, za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 17 ust. 2 i 3 powołanej ustawy o systemie oświaty. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.