II GSK 1055/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1060/09 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1060/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę A. M. i uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr[...], w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. I Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: W dniu 20 września 2008 r. A. M. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną nr 6 do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Uchwałą z [...] września 2008 r., nr [...] Komisja ustaliła, że A. M. uzyskała z testu wyboru 189 punktów, co w konsekwencji, zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.), oznaczało uzyskanie negatywnego wyniku z egzaminu konkursowego. Po rozpoznaniu odwołania Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2008 r. a w uzasadnieniu wskazał, iż rozpoznając odwołanie poddał analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym także testu egzaminacyjnego), jak i jego przebiegu. W wyniku analizy całości dokumentacji związanej z egzaminem ustalił, że egzamin, którego skarżąca była uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 z późn. zm.). Z przebiegu egzaminu prawidłowo sporządzono protokół, który następnie został doręczony Ministrowi Sprawiedliwości. Także uchwała Komisji Egzaminacyjnej, zdaniem organu odwoławczego, została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Po ponownym przeliczeniu punktów organ ustalił, że skarżąca uzyskała z egzaminu 189 punktów, a zatem nie uzyskała wymaganych ustawowo 190 punktów. Organ nie podzielił zarzutów skarżącej dotyczących wadliwego sformułowania pytań o numerach 71, 97, 98, 99, 100, 103, 139, 193, 196 oraz 197. Uwzględniając skargę A. M. na powyższą decyzję WSA w W. stwierdził, iż Minister Sprawiedliwości naruszył prawo materialne, tj. przepis art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w odniesieniu do oceny pytań testu nr 100, nr 139 oraz nr 193. Sąd I instancji podał, że pytanie nr 100 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji: A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu, B. sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu, C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku". Skarżąca udzieliła na to pytanie odpowiedzi "A", natomiast według klucza prawidłową jest odpowiedź "C", która wynika z przepisów art. 169 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej k.p.c.) w zw. z art. 130 § 1 k.p.c. Według oceny Sądu ww. przepisy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie. O tym, że niedołączenie apelacji jest brakiem formalnym wniosku, nie przemawia bowiem literalne brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. To orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien Przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. Z kolei pytanie nr 139 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, odwołanemu członkowi zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, nie będącemu jej wspólnikiem, legitymacja do wytoczenia przeciwko spółce powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą: A. przysługuje, B. nie przysługuje, C. przysługuje wyłącznie po wykazaniu interesu prawnego." Wątpliwości Sądu wzbudziło stanowisko organu wyrażone w zakresie tego pytania. Sąd zwrócił uwagę, iż organ wyraził pogląd, iż znajomość uchwał Sądu Najwyższego, które uzyskują moc zasad prawnych stanowi fragment znajomości prawa. Sąd podkreślił, że egzamin konkursowy na aplikację polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata ze znajomości przepisów prawa, a nie ze znajomości orzecznictwa lub poglądów doktryny. Zdaniem Sądu w teście egzaminacyjnym na aplikację nie powinno być takich pytań, na które możliwe jest udzielenie więcej niż jednej odpowiedzi prawidłowej, a wybór odpowiedzi wiąże się z koniecznością opowiedzenia się po stronie poglądów wyrażonych w doktrynie bądź po stronie niejednoznacznego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie. Odnośnie pytania nr 193 Sąd I instancji wskazał, iż żadna z podanych propozycji odpowiedzi nie stanowi zdania prawdziwego. Pytanie to brzmiało: "Zgodnie z Ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje: A. w formie postanowienia, B. w formie zawiadomienia, C. bez zachowania formy procesowej z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie." Według klucza prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "A" oparta na przepisie art. 165 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, dalej Ordynacja podatkowa). W świetle przepisów art. 165 Ordynacji podatkowej nie zawsze jednak wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje w formie postanowienia. Przepisy art. 165 § 5-7 zawierają bowiem wyjątki od tej zasady. Jeżeli więc w pytaniu tym chodziło o tzw. zasadę, co do formy wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu, to powinno to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści pytania. Z treści pytania nie wynika jednak, że chodzi w nim o "zasadę". Pytanie zostało w związku z tym sformułowane w sposób niewłaściwy, niespełniający wymogów art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Pozostałe pytania testu zakwestionowane w skardze w ocenie Sądu zostały sformułowane prawidłowo, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna. Sąd zgodził się z Ministrem Sprawiedliwości, iż pytania konkursowe zakwestionowane przez skarżącą oparte były na przepisach prawa wchodzących w zakres egzaminu. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ nie naruszył także przepisów postępowania wymienionych w skardze. II Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1060/09, wniósł Minister Sprawiedliwości. Organ wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi A. M. i przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), art. 339 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, w sytuacji gdy decyzja ta nie narusza wskazanego przepisu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 339 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że pytania nr 100, 139 oraz 193 egzaminu konkursowego nie spełniają wymagań, o jakich mowa w treści tego przepisu, podczas gdy pytania te w pełni zgodne są z przepisami przywołanej ustawy o radcach prawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem WSA w W. w zakresie oceny pytań nr 100, 139 i 193. Odnośnie pytania nr 100 kasator wskazał, iż pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana i równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności procesowej, a jeżeli pismo takie nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrotu pisma, do poprawienia lub uzupełnienia go w terminie tygodniowym. Skoro w pytaniu wskazano, że strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji, to jedyna prawidłowa odpowiedź w ocenie kasatora brzmiała: przewodniczący wzywa stronę do uzupełniania tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu pisma. Zdaniem organu o możliwości wezwania strony do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu Sąd Najwyższy wyinterpretował jedynie z brzmienia przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym zakresie nie miało charakteru prawotwórczego. W odniesieniu natomiast do pytania nr 139 Minister Sprawiedliwości podniósł, iż odpowiedź na przedmiotowe pytanie wynika z przepisu art. 250 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz.1037 ze zm., dalej k.s.h.) w związku z art. 252 § 1, który wyraźnie wskazuje, że prawo do wytoczenia powództwa, o którym mowa w tym pytaniu, przysługuje min. zarządowi spółki oraz jej poszczególnym członkom. Uprawnienie to przysługuje zatem tylko tym osobom, które w dacie wytoczenia powództwa pełnią funkcję członka zarządu, nie przysługuje natomiast odwołanemu członkowi zarządu spółki z o.o. niebędącemu jej wspólnikiem. Stwierdził, że pytanie to nie powstało w oparciu o zasadę zawartą w uchwale Sądu Najwyższego, ale wyłącznie o wskazane przepisy Kodeksu spółek handlowych, co wynika również z samej treści pytania, w której wyraźnie wskazano, że odpowiedzi należy udzielić na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych. Wskazał, iż znajomość tych przepisów była wystarczająca do udzielenia prawidłowej odpowiedzi na to pytanie. W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną również pytanie nr 193 było sformułowane w sposób prawidłowy. Organ stwierdził, iż w treści pytania nie wskazano wprost, iż chodzi o generalną zasadę wyrażoną w Ordynacji podatkowej, ale nie ulega wątpliwości, że jeżeli pytanie zostało sformułowane w sposób ogólny to odpowiedź również winna być udzielona w taki sposób, by jak najpełniej oddawała sens pytania. Nadużyciem byłoby twierdzenie, że skoro pytanie zostało sformułowane w sposób ogólny i propozycje odpowiedzi na pytanie zawierały odpowiedź, która odnosiła się do generalnej zasady, to pomimo to należałoby jako prawidłową zaznaczyć odpowiedź wskazującą na wyjątki od ogólnej reguły, a pominąć tę, która odnosi się do zasady ogólnej. Co więcej, gdyby pytanie miało dotyczyć wyjątków od ogólnej reguły, to wprost w treści pytania zostałoby to sformułowane, czego nie uczyniono. A. M. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z jasnych motywów wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji został naruszony przepis art. 339 ustawy o radcach prawnych, który w dacie egzaminu brzmiał "egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź uzyskuje 1 punkt." Do naruszenia tego przepisu doszło przy redakcji pytań nr 100, 139 i 193 testu egzaminacyjnego na aplikację radcowską w 2008 roku. W świetle tego unormowania zbudowanego na zasadzie testu jednokrotnego wyboru, nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje odpowiedzi, z których więcej niż jedna jest prawidłowa lub odpowiedź jest możliwa po uwzględnieniu stanowiska doktryny lub orzecznictwa. Nie można również formułować pytań, na które odpowiedź będzie uzależniona od przyjęcia dodatkowych założeń pominiętych lub nieprecyzyjnie wyrażonych w pytaniach testu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisku Sądu pierwszej instancji co do nieprawidłowej redakcji pytania nr 100 dotyczącego skutków prawnych złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia apelacji bez jej dołączenia. Jak słusznie zauważył Sąd, z przepisów powołanych w kluczu odpowiedzi, tj. art. 130 § 1 k.p.c. i 169 § 3 k.p.c. nie wynika w sposób jednoznaczny, aby niedołączenie apelacji było traktowane jako brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla pism procesowych. Dopiero orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło o tym, że niedopełnienie obowiązku dołączenia apelacji do wniosku o przywrócenie terminu stanowi brak formalny podlegający uzupełnieniu. Nie jest uzasadniony zarzut Ministra Sprawiedliwości co do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w pytaniu nr 193 nie zawarto żadnej prawidłowej propozycji odpowiedzi. Od przewidzianej w art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej zasady co do wszczynania z urzędu postępowania podatkowego w formie postanowienia w § 5 – § 7 przewidziane są wyjątki. Przy tak zróżnicowanej procedurze zawartej w jednym przepisie treść pytania i propozycji odpowiedzi nie spełniały wymogów, o których mowa w art. 339 ustawy o radcach prawnych. Bez wprowadzenia dodatkowych założeń, że chodzi o zasadę albo przewidziane od niej wyjątki nie istniały wyraźnie określone kryteria, wg których możliwe było dokonanie obiektywnej oceny prawidłowości udzielonej odpowiedzi. Sąd pierwszej instancji uznał również, że pytanie nr 139 zostało sformułowane niezgodnie z art. 339 cyt. ustawy. Wątpliwości wzbudziło stanowisko organu, że udzielenie prawidłowej odpowiedzi wymagało znajomości uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r. III CZP 94/06, która uzyskała moc zasady prawnej. Zdaniem Sądu w teście egzaminacyjnym nie powinno być pytań, na które możliwe jest udzielenie prawidłowej odpowiedzi z koniecznością opowiedzenia się po stronie poglądów doktryny również z głosami krytycznymi. Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane z obydwu podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w całości sprowadzają się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 339 ustawy o radcach prawnych. Tak sformułowane zarzuty obligują Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności do oceny czy doszło do naruszenia norm materialnoprawnych. Tylko bowiem pozytywne ustalenia w tym zakresie uprawniają do dalszej oceny obejmującej wpływ naruszenia prawa materialnego na wynik sprawy administracyjnej. Z cytowanej wcześniej treści przepisu art. 339 ustawy o radcach prawnych wynika, że pytanie testowe musi być tak sformułowane, aby tylko jedna z trzech propozycji odpowiedzi była prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że pytania nr 100, 139 i 193 testu egzaminacyjnego nie spełniają tych wymogów. Pogląd dotyczący wadliwości prawnomaterialnej pytań uznanych przez Sąd pierwszej instancji za wadliwe jest utrwalony w orzecznictwie NSA, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wykładnię prawa dokonaną przez NSA w wyrokach (np.: z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 58/10, II GSK 83/10). Naruszenie przepisu prawa materialnego powoduje uwzględnienie skargi, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, tutaj na ustalenie wyniku egzaminu na aplikację radcowską. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie objętej skargą, gdyż w ówczesnym stanie prawnym pozytywny wynik egzaminu konkursowego otrzymywał kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Skoro skarżąca A. M. uzyskała 189 punktów, naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W konsekwencji kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w powiązaniu z zarzutem braku naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 184 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.