II SA/Sz 332/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej prawo do świadczonych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 października 2019 r. nr [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256, dalej w skrócie: "K.p.a.") w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1, 5, 6, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2019.1507 ze zm., dalej, w skrócie: "ustawa") oraz § 5 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: "strona", "skarżący") od decyzji nr [...] z [...] października 2019 r. wydanej z up. Prezydenta Miasta S. przez Kierownika Sekcji II Pracy Socjalnej Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Prawobrzeże w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S. w sprawie zmiany decyzji ustalającej prawo do świadczonych usług opiekuńczych - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że decyzją z [...] października 2019 r. organ I instancji orzekł o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w ten sposób, że: 1. przyznał pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania strony, od poniedziałku do niedzieli do ilości 3 razy w miesiącu po 2 godziny maksymalnie dziennie, płatne [...] zł za faktycznie wykonaną godzinę usługi w okresie od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. 2. wskazał, że usługi opiekuńcze będą świadczone przez - P. - Spółka Cywilna, S., ul. [...]. 3. należność za wykonane usługi opiekuńcze należy wpłacać w terminie do 20-go dnia miesiąca następującego po wykonaniu usługi do rąk przedstawiciela Wykonawcy lub przelewem na rachunek bankowy MOPR w S. 4. nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie pkt 1. Dalej Kolegium wskazało, że zmiana decyzji dotyczy kwoty odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze, która była niezbędna w związku ze zmianą składu osobowego rodziny (zmarła żona strony). Po zmianie A. S. ponosi odpłatność w wysokości 50% należnej opłaty. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji - kwestionując jedynie częstotliwość świadczonych usług, a nie wysokość opłaty. Mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium, wskazując na art. art. 50 ust. 1 ustawy, wyjaśniło, że strona ma [...] lat i od dnia [...] sierpnia 2019 r. pozostaje wdowcem, który samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] października 2019 r. wynika, że strona ma schorzenia narządu ruchu i problemy z poruszaniem, a jego stan zdrowia uległ pogorszeniu i wymaga zwiększenia zakresu usług opiekuńczych. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z wynika, że strona cierpi na zespół bólowy kręgosłupa szyjnego i LS na tle zmian dyskopatyczno - zwyrodnieniowych oraz chorobę zwyrodnieniową stawów obwodowych, a orzeczeniem z dnia [...] lipca 2009 r. zakwalifikowano stronę do znacznego stopnia niepełnosprawności (na stałe). Dochód netto strony wynosi [...] zł miesięcznie (emerytura + dodatek pielęgnacyjny), a pełna kwota opłaty wynosi [...] zł za godzinę wykonanych usług. W ocenie Kolegium, słuszne jest stanowisko, że na skutek śmierci żony strony należało ponownie dokonać przeliczenia ponoszonej przez stronę opłaty, a zatem dokonać zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy. Uwzględniając kryterium dochodowe – organ uznał, że strona jest zobowiązana do odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze w wymiarze 50% należnej opłaty, czyli [...] zł za każdą godzinę zrealizowanych usług opiekuńczych (z art. 106 ust. 5 ustawy). Skarżący, nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, wniósł skargę do tut. Sądu, w której, podobnie, jak w odwołaniu, podniósł zarzuty dotyczące wymiaru przyznanych mu świadczeń, a nie odpłatności za nie. Skarżący, wskazując na swój wiek, zły stan zdrowia oraz konieczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego od czasu śmierci żony, podał, że zwracał się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o zwiększenie zakresu przyznanych mu usług opiekuńczych z dotychczasowych [...] razy w miesiącu po [...] godziny na [...] razy w tygodniu po [...] godziny od poniedziałku do piątku. Tymczasem, ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie odnieśli się do tak sformułowanego żądania strony, co skutkowało koniecznością wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, celem, jak wskazał skarżący, "przekazania" Kolegium i Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej wniosku o zwiększenie wymiaru świadczonej pomocy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy, rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Ww. kwestie reguluje uchwała Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (dalej "uchwała"). Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały, za każdą godzinę świadczonych usług odpłatność wynosi 50% w przypadku osoby samotnie gospodarującej, której dochód netto stanowi od 230% do 280% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Mając na uwadze powyższe regulacje, z uwagi na zmianę sytuacji życiowej skarżącego (wdowieństwo), organy dokonały zmiany decyzji z [...] lipca 2019 r. w ten sposób, że obniżona została odpłatność za usługi opiekuńcze, którymi objęta jest strona. Skarżący nie kwestionuje wysokości opłat, które ma uiszczać za świadczone usługi, ale zarówno na etapie odwołania, jak i skargi wskazuje, że domaga się podwyższenia wymiaru świadczonych usług - z dotychczasowych [...] razy w miesiącu po [...] godziny na [...] razy w tygodniu po [...] godziny. W skardze podkreślono, że skarżący zwracał się w tej sprawie bezskutecznie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S.. Mając na uwadze zarzuty odwołania, w zaskarżonej sprawie Kolegium wskazało, "że kwestia wymiaru świadczonych usług opiekuńczych jest przedmiotem osobnego postępowania administracyjnego, a w niniejszym postępowaniu rozstrzygana była kwestia jedynie poprawności ustalenia opłaty za świadczone usługi opiekuńcze". Pomimo podjętych starań Sądowi nie udało się ustalić, czy zgodnie z powyższą informacją, podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, faktycznie toczy się postępowanie w sprawie wymiaru świadczeń opiekuńczych przyznanych skarżącemu. Jak ustalono - w Kolegium nie została zarejestrowana inna spraw skarżącego, a całość dokumentacji znajduje się w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy. Decyzja w sprawie usług opiekuńczych wydawana na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, jak również zmiana takiej decyzji na podstawie art. art. 106 ust. 5, jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma swobodę co do treści rozstrzygnięcia, wyboru jednego spośród kilku jego wariantów. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej. Organ działając w ramach uznania administracyjnego jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ administracyjny zatem, w celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i utrwalić w aktach wyniki jego badania (art. 7 K.p.a.), poczynić ustalenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.), ale także załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). W ten sposób przeprowadzona analiza okoliczności sprawy stanowi podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji o charakterze uznaniowym. Natomiast niezgodna z prawem jest decyzja uznaniowa, naruszająca wskazane reguły postępowania administracyjnego, co ma miejsce m.in. gdy organ pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, nie odniesie się do istotnych dla sprawy okoliczności czy też pominie istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a., organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., w tym więc przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc poczynione uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zarówno na etapie skargi, jak i odwołania skarżący domagał się zwiększenia ilości świadczonych usług opiekuńczych, a dodatkowo w skardze podnosi, że zwracał się w tej sprawie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S.. Ani decyzja organu pierwszej instancji, choć powiela rozstrzygnięcie z [...] lipca 2019 r. w zakresie zakresu przyznanych skarżącemu świadczeń, ani decyzja organu odwoławczego, akceptująca to rozstrzygnięcie (wydane na podstawie art. art. 106 ust. 5 ustawy), nie odnosi się do tej kwestii. Wbrew stanowisku Kolegium, brak wiarygodnych informacji, że toczy się postępowanie w spawie zwiększenia zakresu przyznanych skarżącemu usług opiekuńczych z dotychczasowych [...] razy w miesiącu po [...] godziny na [...] razy w tygodniu po [...] godziny. W ocenie Sądu, brak podstaw by kwestionować wiarygodność oświadczeń skarżącego, co do konsekwentnie podnoszonego żądania zwiększenia wymiaru przyznanych mu usług. Skarżący jest osobą w zaawansowanym wieku, schorowaną wymagającą opieki, a nadto w ostatnim czasie owdowiał. Niewątpliwe jest, że stan zdrowia skarżącego z każdym rokiem się pogarsza. Okoliczności te niewątpliwie uzasadniają konieczność zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu mu świadczeń opiekuńczych nie tylko w zakresie odpłatności, ale także ich wymiaru. Tym bardziej, że także Kolegium powołało się w zaskarżonym rozstrzygnięciu na zaświadczenie lekarskie z dnia [...] października 2019 r., z którego wynika, że strona ma schorzenia narządu ruchu i problemy z poruszaniem, a jego stan zdrowia uległ pogorszeniu i wymaga zwiększenia zakresu usług opiekuńczych. Z tego względu, niezrozumiałym jest dla Sądu ograniczanie się przez organy obydwu instancji, zmieniające ostateczne rozstrzygnięcie, jedynie do kwestii odpłatności za świadczone usługi. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie zmiany decyzji z [...] lipca 2019 r. było więc nie tylko wypowiedzenie się w kwestii odpłatności za świadczone usługi, ale również ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne oraz ustalenie zakresu tych usług. Powyższe oznacza, że podjęta, w ramach uznania administracyjnego decyzja, została wydana bez rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności, a więc w sposób istotnie naruszający art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Tylko wyczerpujące ustalenie i rozważenie wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego i uniknąć zarzutu, że organ działa w sposób dowolny, pozbawiony racjonalnych przesłanek. Mając na uwadze treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej, w skrócie: "p.p.s.a.") pozwalającego Sądowi na podjęcie wszelkich niezbędnych środków prawnych w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, Sąd zadecydował o uchyleniu także decyzji organu pierwszej instancji, mając na uwadze ekonomikę prowadzonego postepowania administracyjnego, która w przedmiotowej sprawie prowadzić powinna do jak najszybszego przyznania skarżącemu usług opiekuńczych w zakresie uzasadnionym jego sytuacją osobistą i zdrowotną. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organy obydwu instancji powinny rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. Orzeczenie w przedmiocie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyda referendarz sądowy na posiedzeniu niejawnym