I OSK 3160/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 308/18 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 308/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2017 roku nr [...]. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. G. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci A. G. i H. G., wpisując w skład rodziny swoje dziecko z poprzedniego związku – R. G., nie ubiegając się jednak o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, czyli uzależnione od dochodu. Decyzją z dnia [...] września 2017r. [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. G. w okresie od [...] października 2017r. oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Odwołanie złożył A. G. podkreślając, iż nie zgadza się z nieuznaniem przez organ I instancji faktu, iż jego pierwszym dzieckiem w rodzinie jest R. G. Odwołujący podkreślił, iż w 2009r., kiedy był orzekany rozwód nie była jeszcze znana instytucja opieki naprzemiennej, poza tym, jeśli strony postępowania rozwodowego zgodnie ustaliły, iż potrzeba regulowania kontaktów ojca z dziećmi nie zachodzi, to obowiązkiem sądu jest tą wolę uszanować. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 pkt 1 i pkt 2, art.2 pkt 16 , art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 2, art. 13 ust. 18, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851, dalej jako u.p.p.w.d.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r.; poz. 214), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż okolicznością bezsporną jest, że A. G. jest ojcem dzieci: A., H. i R. oraz że ubiega się o świadczenie wychowawcze na dzieci: A. i H. Kwestią sporną w ocenie Kolegium, jest natomiast z ilu osób składa się rodzina odwołującego i czy tym samym córkę R. można zaliczyć do składu rodziny odwołującego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż pojęcie opieki naprzemiennej jest pojęciem nowym i dopiero po nowelizacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z dniem 29 sierpnia 2015r. pojawiły się w tym zakresie pierwsze wzmianki. Kolegium wskazało, iż w aktach sprawy widnieje wyrok Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] czerwca 2009r., sygn. akt I C [...] orzekający rozwód pomiędzy A. G. i H. G., powierzający wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom nad małoletnimi dziećmi stron Sz. G. i R. G. ustalając, iż miejscem zamieszkania małoletnich będzie każdorazowe miejsce zamieszkania matki – H. G. Kolegium stwierdziło, iż pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Z uwagi na brak spełnienia wymogu sprawowania tak rozumianej opieki naprzemiennej nad córką – R., w ocenie organu odwoławczego, dziecko to nie może zostać zaliczone do składu rodziny wnioskodawcy. Tym samym organ I instancji zasadnie przyjął, iż rodzina A. G. składa się z czterech osób, w związku z powyższym świadczenie wychowawcze na A. G. stronie nie przysługuje. Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2017r. organ I instancji przyznał stronie świadczenie wychowawcze na dziecko – H. G. w wysokości [...] zł. miesięcznie na okres od [...] października 2017r. do [...] września 2018r. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył A. G., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1/ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. , dalej jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a/ art. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 2, art. 13 ust. 18, art. 48 u.p.p.w.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia przez organ administracji, iż fakt ustalenia w wyroku rozwodowym, iż miejscem zamieszkania małoletniej R. G. jest każdorazowe miejsce zamieszkania jej matki wyklucza możliwość sprawowania opieki naprzemiennej przez jej rodziców w sytuacji, gdy sąd orzekając rozwód nie orzekał o kontaktach ojca z dzieckiem, gdyż w tej kwestii strony poczyniły zgodne ustalenia. 2/ na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania - art. 6 w zw. z art. 7., art. 7 b, art. 8., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i doprowadzenie do wydana decyzji o odmowie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. A. G. w sytuacji, gdy zachodziły do tego ustawowe przesłanki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r. uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] marca 2018 r. sygn. akt III Nsm [...] zmieniono punkt 2 wyroku Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt I C [...] w ten sposób, że Sąd powierzył władzę rodzicielską nad małoletnią R. G. obojgu rodziców i ustalił, że będą oni sprawowali opiekę naprzemienną nad małoletnią. Zmiana pierwotnego orzeczenia nastąpiła w okresie zasiłkowym, o którym stanowią kwestionowane decyzje. Okoliczność ta - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – winna być wzięta pod uwagę przez Sąd dokonujący kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Stosownie bowiem do tego przepisu, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wynika, że postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Niewątpliwie kwestionowane rozstrzygniecie opierało się na treści wyroku rozwodowego, w którego treści rozstrzygnięto o miejscu zamieszkania małoletniej R. G., co skutkowało niezaliczeniem tego dziecka do rodziny skarżącego. Skoro jednak wskazany wyrok został zmieniony w sposób mający istotny wpływ na ocenę okoliczności sprawy w zakresie ustalenia opieki naprzemiennej a tym samym możliwości zaliczenia R. G. do członków rodziny skarżącego, to powoduje to możliwość uznania R. G. za pierwsze dziecko, zaś A. G. za drugie dziecko w rodzinie strony. W pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 roku poz. 2188 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku poz. 1302) w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, zaś zmiana wyroku Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt I C [...] dokonana po wydaniu decyzji przez organ II instancji stanowi podstawę do wznowienia postępowania- administracyjnego obligującą do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, który to brak może prowadzić do mylnego przekonania strony, iż świadczenie wychowawcze powinno przysługiwać od początku okresu świadczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Okoliczności faktyczne sprawy nie były między stronami sporne, zaś istota sprawy sprowadzała się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., określający jako przesłankę wznowieniową sytuację, w której decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, może być w niniejszej sprawie podstawą do zastosowania art.145§1 pkt 1 lit b p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd I instancji na to pytanie odpowiedział twierdząco i pogląd ten uznać należy za trafny. Także bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w Komentarzu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego (Warszawa 2019, str. 699), zgodnie z którym sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić akt, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145§1 k.p.a. Sąd I instancji powołał się na szereg publikacji naukowych i orzecznictwo w pełni aprobujące powyższy pogląd i trafnie przytoczył przemawiającą za tym poglądem argumentację. Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie przesłanką odmowy uznania dziecka skarżącego za drugie w rodzinie było uznanie, w oparciu o wyrok rozwodowy, że skarżący wraz z matką dziecka nie sprawują opieki naprzemiennej. Wyrok ten został jednak zmieniony i opiekę taką ustanowiono postanowieniem Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] marca 2018r. sygn. akt III Nsm [...]. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że w momencie wydawania zaskarżonej do sądu I instancji decyzji, odmawiającej przyznania świadczenia, odpowiadała ona prawu, gdyż istotnie, opieka naprzemienna, warunkująca uznanie pierwszego dziecka za pozostające w rodzinach rozwiedzionych małżonków powinna być orzeczona przez właściwy sąd. Orzeczenia takiego wówczas nie było. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu administracji I instancji wywierały jednak skutek w postaci odmowy prawa do świadczenia wychowawczego na cały okres świadczeniowy rozpoczynający się [...] października 2017r. Wydanie w trakcie tego okresu postanowienia zmieniającego wyrok rozwodowy przez ustalenie opieki naprzemiennej, skutkować musiało stwierdzeniem, że co do okresu następującego po uprawomocnieniu się tego postanowienia, ocena prawna co do podstaw nabycia przez skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego powinna być odmienna. Wyrok rozwodowy został zmieniony poprzez zawarcie w nim orzeczenia o opiece naprzemiennej w trakcie kształtowania sfery praw skarżącego przez decyzję o odmowie przyznania mu świadczenia wychowawczego w okresie od [...] października 2017r. - a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Oczywistym jest w świetle powyższych rozważań, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które pozostaje jednolite w tego typu sprawach, że przyznanie świadczenia wychowawczego skarżącemu możliwe jest dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o ustanowieniu opieki naprzemiennej. Skoro tak, to zarzuty powołane w skardze kasacyjnej uznać należało za pozbawione usprawiedliwionych i skargę tę oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.