II OSK 2101/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 257/21 w sprawie ze skargi A.P. na zarządzenie Burmistrza Wołomina z dnia 2 grudnia 2020 r. nr 286/2020 w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że zarządzenie nr 286/2020 Burmistrza Wołomina z dnia 2 grudnia 2020 r. w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w części dotyczącej załącznika nr 1 włączającego do gminnej ewidencji zabytków obiekt – dom jednorodzinny, miejscowość W., ul. M. [...], działka ew. [...], obręb [...], murowany, data powstania l. [...], l.p. [...], zostało wydane z naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Wołomina na rzecz A.P. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 257/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na zarządzenie Burmistrza Wołomina z dnia 2 grudnia 2020 r. nr 286/2020 w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 29 lipca 2019 r. Burmistrz Wołomina (dalej: Burmistrz) zwrócił się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: Konserwator) z prośbą o uzgodnienie zakresu i treści załączonego projektu Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Wołomin (dalej: GEZ) na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków). Konserwator pismem z 9 września 2019 r. zwrócił się do Burmistrza o uwzględnienie w projekcie GEZ wskazanych w piśmie oraz w załączniku zabytków nieruchomych oraz archeologicznych. Pismem z 22 stycznia 2020 r. skarżąca – właścicielka nieruchomości przy ul. M. w W. została poinformowana o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku położonego na jej nieruchomości do GEZ. O zamiarze włączenia kart adresowych zabytków objętych załącznikiem do projektowanego zarządzenia dotyczącego gminnej ewidencji zabytków Burmistrz poinformował także obwieszczeniem z 22 stycznia 2020 r. Następnie skarżąca pismem z 5 lutego 2020 r. zwróciła się do Burmistrza o udostępnienie akt stanowiących podstawę do dokonania włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ. W odpowiedzi z dnia 7 sierpnia 2020 r. Burmistrz wskazał, że dowody znajdujące się w postępowaniu to zdjęcia i opisy, które są umieszczone w karcie adresowej zabytku, której kopię otrzymała skarżąca przy piśmie z 22 stycznia 2020 r. Burmistrz pismem z 7 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Konserwatora z prośbą o zatwierdzenie zakresu i załączonego projektu GEZ gminy Wołomin. W odpowiedzi Konserwator, pismem z 1 września 2020 r., poinformował o pozytywnym zaopiniowaniu przedłożonego wykazu obiektów proponowanych do ujęcia w GEZ wraz ze zbiorem kart adresowych tych obiektów. Zarządzeniem nr 286/2020 Burmistrza Wołomina z dnia 2 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) – dalej: ustawa o samorządzie gminnym, art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2019 poz. 1886 z późn. zm. – dalej: rozporządzenie z 26 maja 2011 r.) przyjęto Gminną Ewidencję Zabytków gminy Wołomin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. wniosła o uznanie nieważności powyższego zarządzenia w części dotyczącej nieruchomości przy ul. M. w W., której jest właścicielką. Zarzuciła w szczególności, że nie przedstawiono skarżącej w toku postępowania żadnego dowodu dokonania uzgodnienia z Konserwatorem ujęcia nieruchomości w GEZ, a także że Burmistrz nie dokonał wyczerpującego uzasadnienia podstaw wpisania nieruchomości do ewidencji oraz że posiada ona cechy zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Jedynym dokumentem stanowiącym akta jest karta adresowa obiektu, co oznacza, że organ nie zgromadził żadnej dokumentacji dotyczącej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem z 21 kwietnia 2021, sygn. akt VII SA/Wa 257/21 oddalił skargę. ąd wskazał, że z przepisów stanowiących podstawę ujęcia nieruchomości będącej własnością skarżącej w gminnej ewidencji zabytków wynika, że może to nastąpić tylko po osiągnięciu przez organ gminy porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazał jednak, że w rozpoznawanej sprawie pismem z 18 listopada 2019 r. Konserwator pozytywnie zaopiniował dokumentację GEZ (166 karty adresowe i 123 stanowisk archeologicznych, w tym kartę zabytku, którego właścicielem jest skarżąca) dla gminy W. Nie doszło zatem do naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. Nie jest konieczne przy tym, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytków organ zlecał sporządzanie opinii przez właściwego biegłego, bowiem wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrę kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Nie był więc zasadny zarzut braku sporządzenia opinii przez specjalistę z dziedziny historii sztuki w celu oceny walorów architektonicznych i historycznych obiektu. Sąd uznał, że ujęcie budynku przy ul. M. w W. nastąpiło zgodnie z prawem. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ dokonał prawidłowego wpisania nieruchomości do GEZ, podczas gdy organ zakładając i wypełniając kartę ewidencyjną nie przedstawił praktycznie żadnych okoliczności mających przemawiać za walorami pozwalającymi uznać za zabytek budynek przy ul. M. w W. i uzasadniających wpisanie go do gminnej ewidencji zabytków. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a., ponieważ uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w kwestii nienależytego poinformowania strony o podstawach dokonania wpisu przedmiotowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, tj. nieprzekazania informacji o zatwierdzeniu przez Konserwatora zakresu i treści GEZ z 18 listopada 2019 r. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 3. Art. 22 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez niewłaściwe przyjęcie, że organ prawidłowo zbadał kwestię posiadania przez budynek wartości zabytkowych podczas gdy wskazane wyżej naruszenia o charakterze proceduralnym, mającym znaczenie dla wyniku sprawy, nie pozwalają na weryfikację prawidłowości stosowania przez organ norm prawa materialnego. 4. §18 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy doszło do sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej organ nie przedstawił żadnych okoliczności mających przemawiać za walorami pozwalającymi uznać budynek za zabytek. Nie można uznać za wyczerpujące informacji zawartych w karcie adresowej obiektu. Organ nie wywiązał się zatem z wynikających z zasad ogólnych k.p.a.: zaufania do organów, prawdy obiektywnej, uwzględniania słusznego interesu obywatela. Organ nie dokonał także sprawdzenia, że dane zawarte w karcie adresowej są zgodne ze stanem faktycznym. Nie przeprowadził w tym celu oględzin nieruchomości w obecności skarżących oraz nie sporządził szczegółowej dokumentacji fotograficznej, ani nie zweryfikował daty powstania budynku. Co więcej, w odpowiedzi na wniosek skarżącej o przedstawienie akt stanowiących podstawę wpisu nieruchomości do GEZ nie wskazał potwierdzenia faktu porozumienia z Konserwatorem. Nie wypełnił zatem obowiązku o należytym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżąca miała zatem podstawy do tego, aby wątpić w fakt, że czynność taka w ogóle miała miejsce i tym samym czy spełniona została przesłanka formalna zawarta w art. 22 ustawy o ochronie zabytków. Ocena sądu w związku z tym w zakresie spełniania przesłanek ujęcia nieruchomości w GEZ była przedwczesna i nie była poprzedzona analizą przyczyn uzasadniających taką decyzję. Organ nie sprawdził czy dane zawarte w karcie adresowej są zgodne ze stanem faktycznym wbrew brzmieniu § 18 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 2. Włączenie zabytku nieruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków lub nie znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, do gminnej ewidencji zabytków następuje na podstawie art. 22 ust. 4 i art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w związku z § 18 ust. 2 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. Czynności podejmowane w tym celu realizowane są poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Do czynności ujęcia zabytku w ewidencji w szczególności więc nie stosuje się przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające (art. 77-88a k.p.a.), organ nie ma obowiązku uzasadnienia tej czynności jak ma to miejsce w przypadku wydania decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.), a obowiązek informacyjny organu sprowadza się do konieczności powiadomienia właściciela nieruchomości o zamiarze włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków (§ 18b ust. 1 i 4 rozporządzenia z 26 maja 2011 r.). Niestosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie wskazania obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nie znosi jednak obowiązku udokumentowania przez organ przyczyn uzasadniających wpis nieruchomości do tej ewidencji chociażby w uproszczonej formie. W dotychczasowym orzecznictwie ten obowiązek wyprowadzano z treści § 18 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 poz. 1886), który ustanawiał po stronie organu dokonującego wpisu do ewidencji obowiązek sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1845/19). Wskazywano również, że umieszczenie zabytku w GEZ oznacza stwierdzenie przez organ gminy, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Stwarza to wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2189/13). 3. W rozpoznawanej sprawie wpisu do gminnej ewidencji zabytków dokonano na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków odczytywanego w świetle rozporządzenia z 26 maja 2011 r. w nowym brzmieniu, wprowadzonym nowelizacją z 10 września 2019 r. (wpis do GEZ nastąpił zarządzeniem z dnia 2 grudnia 2020 r.). Doszło tam do zmiany treści § 18 tego rozporządzenia, pozbawiając organ gminy obowiązku sprawdzenia zgodności danych umieszczonych w karcie adresowej zabytku nieruchomego ze stanem faktycznym. Organ jedynie osiąga porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia danego zabytku w ewidencji, jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, obiekt nie jest ujęty ani w rejestrze zabytków, ani w ewidencji wojewódzkiej (§18 ust. 2 rozporządzenia z 26 maja 2011 r.). W pozostałych przypadkach, organ gminy sprawdza czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku (§ 18 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r.). Jednocześnie jednak, w dodanym nowelizacją z 10 września 2019 r. § 18c rozporządzenia z 26 maja 2011 r. ustanowiono wymóg gromadzenia przez organ gminy prowadzący gminną ewidencję zabytków dokumentów uzasadniających treść w karcie adresowej zabytku rubryki "czas powstania" oraz rubryki "historia, opis i wartość". Celem tego przepisu jest dostarczenie właścicielowi zabytku informacji, jakie względy uzasadniają objęcie jego nieruchomości ochroną konserwatorską (zob. pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Rzecznika Praw Obywatelskich z 25 listopada 2019 r. nr DOZ.070.11.2017.ŁC dostępne : https://bip.brpo.gov.pl/sites/default/files/Odpowied%C5%BA%20%20MKiDN%2C%2025%20listopada%202019.pdf). Obecne brzmienie rozporządzenia z 26 maja 2011 r., mające zastosowanie w sprawie, nie pozostawia wątpliwości, że organ dokonujący wpisu do gminnej ewidencji zabytków ma obowiązek zgromadzenia dokumentacji mającej uzasadniać objęcie nieruchomości wpisem do gminnej ewidencji zabytków. W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie zgromadził żadnych dokumentów mających potwierdzać zarówno czas powstania domu jednorodzinnego przy ul. M. w W., wskazany w karcie adresowej jako "[...]", jak również wartość zabytkową obiektu. W karcie adresowej obiektu wskazano, że budynek prezentuje jeden z typów dawnej zabudowy śródmiejskiej W. z [...] i jest "wartościowym elementem historycznego układu przestrzennego i jednym z przykładów małomiasteczkowej kamienicy z okresu dwudziestolecia międzywojennego, utrzymanej w stosunkowo nieznaczne przekształconej formie". Powyższe informacje nie mają pokrycia w żadnych dokumentach składających się na akta sprawy i same w sobie nie mogą być uznane za wystarczające uzasadnienie ujęcia nieruchomości w GEZ. Biorąc pod uwagę, że brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się w takiej sytuacji do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego, to należy uznać, że brak zgromadzenia dokumentów uzasadniających objęcie nieruchomości wpisem do gminnej ewidencji zabytków stanowił naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i w związku z przepisami wykonawczymi do tej ustawy, w szczególności § 18 i § 18c rozporządzenia z 26 maja 2011 r., czego Sąd pierwszej instancji błędnie nie dostrzegł. Ze zgromadzonych akt postępowania nie można wyprowadzić przyczyn uzasadniających ujęcie tej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Daje to podstawy do uznania, że organ w swym działaniu naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), którą to zasadę ma obowiązek przestrzegać przy każdej prowadzonej czynności, niezależnie czy działa w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Wpis do gminnej ewidencji zabytków stanowi ingerencję w prawo własności nieruchomości (np. konieczność uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków w sprawach wydania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu - art. 39 ust. 3 prawa budowlanego, wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy – art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Brak w aktach sprawy dokumentu uzasadniającego wartości zabytkowe i określającego datę powstania danego obiektu znacząco ogranicza kontrolę sądową w sprawie wpisu do gminnej ewidencji zabytków, co może budzić wątpliwości w zakresie zgodności z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) - zob. postanowienie NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17 – pytanie prawne do TK. 4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok i uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zarządzenie w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków stanowi akt organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2745/19). Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takim przypadku sąd orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 tej ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził więc, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., że zarządzenie nr 286/2020 Burmistrza Wołomina z dnia 2 grudnia 2020 r. w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w części dotyczącej załącznika nr 1 włączającego do gminnej ewidencji zabytków obiekt – dom jednorodzinny, miejscowość W., ul. M., działka ew. [...], obręb [...], murowany, data powstania [...],. [...], zostało wydane z naruszeniem prawa. 5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.