II SA/Sz 365/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 9 grudnia 2019 r. (data wpływu pisma do organu) K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedziba w K. (dalej "spółka", "skarżąca") złożyła do Wójta Gminy K. (organ I instancji) wniosek o cofnięcie zezwolenia M. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej "MWiK") na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na obszarze miejscowości D. (dalej "zezwolenie"), udzielonego przez organ decyzją z dnia 15 listopada 2005 r. Organ I instancji wydał na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej "K.p.a") w dniu 30 grudnia 2020 r. postanowienie nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o cofnięcie zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ odwoławczy), po rozpoznaniu zażalenia spółki, wydało postanowienie z dnia 17 marca 2020 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi spółki, wydał w dniu 18 marca 2021 r. wyrok o sygn. akt II SA/Sz 324/20, w którym uchylił postanowienia organów wydane w obu instancjach. WSA uznał, ze organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny czy spółka posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Organ I instancji wydał w dniu 25 sierpnia 2021 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w której umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku spółki. Organ I instancji wskazał, że w dniu 9 grudnia 2019 r. do organu wpłynął wniosek spółki o cofnięcia MWiK. Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i w dniu 5 lipca 2021 r. zawiadomił o tym strony oraz wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień i wykazania interesu prawnego do występowaniu jako strona postępowania. W dniu 14 lipca 2021 r. spółka złożyła wyjaśnienia, w którym powoływała się na swoje prawo własności urządzeń wodnokanalizacyjnych, które jej zdaniem zostało naruszone. Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów w sprawie na ww. okoliczność. Organ I instancji powołał się na treść art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. i wskazał, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, gdyż spółka nie posiadała statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ wskazał, że spółka dopatruje się swojego interesu prawnego z uwagi na wysunięcie żądań co do prawa własności urządzeń wodno-kanalizacyjnych. Organ I instancji podał, że przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2002 r. poz. 2028 ze zm., dalej " u.z.z.w.") nie przewidują udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia innych osób, niż wnioskodawca- przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zgodnie z art. 16 u.z.z.w. Wydanie zezwolenia nie jest poprzedzone zgodą właściciela sieci. Organ powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Sz 591/15. Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania spółki, wydał w dniu 22 lutego 2022 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i powołał się na treść art. 16 ust. 2 u.z.z.w i art. 18a u.z.z.w. organ odwoławczy wskazał, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wymagane jest zezwolenie wydawane przez wójta w drodze decyzji. W niniejszej sprawie taką decyzję otrzymał w 2005 r. MWiK., zaś spółka domaga się cofnięcia ww. decyzji. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymacje do wszczęcia postępowania ocenia się na podstawie art. 28 K.p.a., zatem skoro wniosek o wydanie zezwolenia na podstawie art. 16 u.z.z.w. składa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to tylko ono jest stroną postępowania o wydanie zezwolenia. W niniejszej sprawie spółce nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, zarzut naruszenia prawa własności nie może być rozpoznawany w niniejszym postępowaniu, gdyż kwestia ta należy do właściwości sądów powszechnych. Organ odwoławczy ustosunkował się do twierdzeń spółki, że o jej legitymacji procesowej w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia rozstrzygnął już WSA w Szczecinie w dniu 18 marca 2021 r. w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 324/20 i wskazał, że wyrok ten uchylił postanowienia organów obu instancji, które odmówiły wszczęcia postępowania bez zbadania kwestii interesu prawnego po stronie spółki. W niniejszym postępowaniu organy obu instancji ww. kwestię zbadały i uznały, że po stronie spółki taki interes nie występuje. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji postąpił prawidłowo umarzając postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Spółka złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, wycofanie decyzji Wójta Gminy K. z dnia 15 lipca 2005 r. zezwalającej MWiK na prowadzenie działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz rozpatrzenie sprawy w oparciu o przepisy u.z.z.w. zgodnie z wnioskami skarżącej, zawartymi w piśmie z 9 grudnia 2019 r. albo o przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji. Spółka zarzuciła organowi: 1. nieprawidłowe rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, poprzez wydanie na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie na podstawie przepisów art. 105 § 1 K.p.a. decyzji z dnia 22 lutego 2022 r. nr [...], utrzymującej decyzję organy I instancji, wydanej na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. ustalającej, że w sprawie zaszły przyczyny, w wyniku których postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości; 2. nieprawidłowe rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, poprzez umorzenie postępowania w sprawie poprzez wydanie przez Wójta Gminy K. w dniu 25 sierpnia 2021 r. decyzji administracyjnej nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej wniesionego do Wójta Gminy K. w dniu 9 grudnia 2019 r.; 3. nieprawidłowe rozpatrzenie sprawy przez organ I i II instancji dotyczącej wniosku spółki o wycofanie wydanej w dniu 15 lipca 2005 r. przez Wójta Gminy K. decyzji administracyjnej nr [...], poprzez nie zastosowanie przez organ I instancji przepisów u.z.z.w., w tym art. 18d u.z.z.w.; 4. brak jakiegokolwiek zbadania przez organy I i II instancji istniejącego stanu faktyczno - prawnego i okoliczności sprawy na dzień wydania w dniu 15 lipca 2005 r. przez Wójta Gminy K. decyzji administracyjnej nr [...] w postaci pozwolenia zezwalającego MWiK na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jako zadania własnego Gminy K. na obszarze Gminy K. w zakresie miejscowości D., gmina K.; 5. brak jakiegokolwiek zbadania przez organ I i II instancji istniejącego stanu faktyczno - prawnego i okoliczności sprawy na dzień wniesienia przez spółkę wniosku w dniu 9 grudnia 2019 r. dotyczącego wycofania przez Wójta Gminy K. wydanej w dniu 15 lipca 2005 r. decyzji administracyjnej nr [...] w postaci pozwolenia zezwalającego MWiK na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jako zadania własnego Gminy K. na obszarze Gminy K. w zakresie miejscowości D., gmina K.; 6. brak jakiegokolwiek zbadania przez organ I i II instancji istniejącego stanu faktyczno - prawnego i okoliczności sprawy we wszczętym postanowieniem Wójta Gminy K. z dnia 5 lipca 2007 r., znak [...] postępowaniu administracyjnym dotyczącym wycofania przez Wójta Gminy K. wydanej w dniu 15 lipca 2005 r. decyzji administracyjnej nr [...] w postaci pozwolenia zezwalającego MWiK na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jako zadania własnego Gminy K. na obszarze Gminy K. w zakresie miejscowości D., gmina K.; 7. brak jakiegokolwiek zbadania przez organ I i II instancji istniejącego stanu faktyczno - prawnego i okoliczności w sprawie na dzień wydania w dniu 25 sierpnia 2021 r. przez Wójta Gminy K. decyzji nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku spółki z dnia 9 grudnia 2019 r.; 8. naruszenie art. 61 § 1 K.p.a.; 9. naruszenie ar. 16 ust. 2 pkt.3 , art. 17a, art. 17b pkt 1 u.z.z.w.; 10. naruszenie przepisów art. 18a ust. 1 pkt 2, art.18 pkt 8, art. 18e u.z.z.w.; 11. naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 pkt.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; 12. naruszenie art 6, art. 7 K.p.a.; 13. naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 14. wydanie decyzji z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr [...] przez Wójta Gminy K. bez podstawy prawnej wynikającej z przepisów u.z.z.w.; 15. celowe działanie Wójta Gminy K. w rozpatrzeniu wniosku spółki z dnia 9 grudnia 2019 r. dotyczącego cofnięcia wydanej przez Wójta Gminy K. w dniu 15 lipca 2005 r. decyzji administracyjnej nr [...] zezwalającej na prowadzenie przez MWiK działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w zakresie obszaru miejscowości D., polegającego na ostatecznym uniemożliwieniu unormowania aktualnego stanu faktyczno - prawnego istnienia i niegodnego z prawem wykorzystywania przez Gminę K. i MWiK istniejących sieci wodociągowo - kanalizacyjnych w miejscowości D. do zgodności stanu faktycznego z przepisami u.z.z.w., K.p.a., przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie posiedzenia odmiejscowionego. Spółka żądała przeprowadzenia rozprawy jawnej z osobistym udziałem jej przedstawiciela i nie wyraziła zgody na posiedzenie niejawne, ani posiedzenie odmiejscowione. Organ odwoławczy i uczestnik postępowania – MWiK wyrazili zgodę na posiedzenie niejawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór w sprawie dotyczy statusu prawnego spółki jako strony postępowania administracyjnego o cofnięcie zezwolenia na zbiorowe dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, wydanego dla przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego. Niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania sądowego przed WSA w Szczecinie. WSA w Szczecinie wydał w dniu 18 marca 2021 r. wyrok o sygn. akt II SA/Sz 324/20 (prawomocny), w którym uchylił postanowienia organów obu instancji. Organy jako podstawę swoich postanowień powołały art. 61a § 1 K.p.a. WSA w Szczecinie wskazał, że organy nie uwzględniły odrębności i zakresu postępowania wstępnego z art. 61a § 1 K.p.a. od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Odmowa wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy. Odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na uznanie, że wniosek został złożony przez osobę, która nie jest stroną w sprawie, w ocenie WSA, byłaby prawidłowa jedynie w sytuacji gdy nie wystąpiłaby konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń i analiz. W ocenie WSA, organy nie zbadały należycie ww. kwestii, co było powodem uchylenia postanowień organów wydanych w obu instancjach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA nakazał ocenę wystąpienia po stronie spółki interesu prawnego i w zależności od dokonanych ustaleń umorzenie postępowania administracyjnego lub rozpoznanie merytoryczne wniosku spółki. WSA zauważył ponadto, że w pismach spółka powołuje się również na rażące naruszenie prawa w ramach postępowania o wydanie ww. zezwolenia. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a." , ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organy nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dokonały zbadania interesu prawnego skarżącej zgodnie z zaleceniami wyrażonymi w wyroku z dnia 18 marca 2021 r. Sąd uznał, że wydana decyzja nie narusza prawa, w tym przepisów postępowania. Okoliczność, że skarżąca nie podziela stanowiska organów, nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów. Wskazać należy, że przedmiot regulowany przepisami u.z.z.w. określono w art. 1 i dotyczy on działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych; tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków; ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; wymagań dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; trybu zatwierdzania taryf oraz organu regulacyjnego i jego zadań. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. to przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność Na tle przepisów u.z.z.w. jest nim – MWiK. Obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego określono w art. 5 u.z.z.w., w tym obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny; obowiązek zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków; obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody, obowiązek zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1 (dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci). Stosownie do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w, na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji. Zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które: 1) ma na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej siedzibę i adres, oddział lub przedstawicielstwo w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1252); 2) posiada środki finansowe lub udokumentuje możliwość ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; 3) posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1. Warunki cofnięcia zezwolenia określono w art. 18a ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. i zgodnie z nimi, wójt (burmistrz, prezydent miasta) cofa zezwolenie w przypadku, gdy: 1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem; 2) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przestało spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu; 3) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie usunęło, w wyznaczonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może cofnąć zezwolenie w przypadku, gdy: 1) przepisy odrębne tak stanowią; 2) przedsiębiorca nie podjął, mimo wezwania, lub zaprzestał wykonywania działalności określonej w zezwoleniu. Odmowa wydania zezwolenia, jego zmiana i cofnięcie następuje w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta)- art. 18d u.z.z.w. W niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie zezwolenia mogło wystąpić jedynie MWiK jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a zatem jest ono wyłącznie stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. zatem i w postępowaniu o cofnięcie wydanego zezwolenia stroną będzie wyłącznie MWiK. Postępowanie o cofnięcie wydanego zezwolenia organ może przeprowadzić z urzędu zgodnie z art. 18 a u.z.z.w., lecz taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na podstawie art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Spółka nie jest stroną w postępowaniu o cofnięcie wydanego zezwolenia. Wydane zezwolenie nie narusza jej praw, ani nie nakłada na nią obowiązków. Przedmiotem wydanego zezwolenia jest możliwość prowadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności związanej ze zbiorczym dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków. Jest to zadanie własne gminy na podstawie art. 3 ust. 1 u.z.z.w. w zw. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559). Badanie prawidłowości wydanego zezwolenia może być przeprowadzone przez organ z urzędu w ramach postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności, lecz z akt nie wynika by organ wszczął takie postępowanie. Możliwość przeprowadzenia kontroli działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego ustawodawca pozostawił w gestii organu, który samodzielnie decyduje o przeprowadzeniu stosownej kontroli. Kwestia ta pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie. Podnoszone przez skarżąca okoliczności związane z naruszeniem jej praw właścicielskich do urządzeń wodno-kanalizacyjnych nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym niniejszego postępowania. Kwestię sporu co do prawa własności rzeczy rozpoznaje sąd powszechny. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie Sądu, prawidłowo organ uznał, że spółka nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, a zatem konieczne stało się umorzenie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na postawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Przywołane orzeczenia dostępne są na www. orzeczenia.nsa.gov.pl.