II SA/Gd 163/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: NSA Marek Gorski NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi G. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2006 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. Z. 687 zł (sześćset osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu koszów postępowania, 3. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym postanowienia nie mogą być wykonane. UZASADNIENIE Decyzją ostateczną z dnia 13 stycznia 2004r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. Z. (ówczesnemu właścicielowi działki nr [...]) rozbiórkę wybudowanego na przełomie lat 1998-1999 garażu o wymiarach 9,00m x 5,20 m wraz z piwnicą na działce oznaczonej nr [...]przy ul. [...] w S. G. bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na uchylanie się przez Z. Z. od wykonania obowiązku nałożonego powyższą decyzją organ I instancji wystawił w dniu 3 lutego 2004r. upomnienie, a następnie w dniu 14 kwietnia 2004r. tytuł wykonawczy, doręczony zobowiązanemu w dniu 16 kwietnia 2004r. W związku z nabyciem przedmiotowej działki w drodze darowizny w dniu 4 marca 2004r. przez G. Z. organ I instancji wystawił w dniu 13 lipca 2005r. upomnienie dla G. Z., a następnie w dniu 26 września 2005r. tytuł wykonawczy. Odpis powyższego tytułu wykonawczego nie został doręczony G. Z. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2006r. nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na G. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 22.351,70 zł i obciążył kosztami za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68,00 zł oraz wezwał G. Z. do uiszczenia grzywny wraz z kosztami za wydanie postanowienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia i wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, gdyż w przeciwnym razie w sprawie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Postanowieniem z dnia 30 maja 2006r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2006r. nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 123 i 124 § 2 kpa nałożył na G. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 23.765,40 zł i obciążył kosztami za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68,00 zł oraz wezwał G. Z. do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z kosztami za wydanie postanowienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia i wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, gdyż w przeciwnym razie w sprawie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz podniósł, że w dniu 30 października 2006r. na podstawie dwóch odkrywek wykonanych na głębokości 1,75m i 1,70m ustlono, że ławy fundamentowe po rozebranym garażu nadal istnieją. W świetle powyższego zasadnym było, zdaniem organu I instancji, kontynuowanie postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie ciążącego na G. Z. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia 13 stycznia 2004r. nr [...]. Zgodnie z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ nakłada na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. Ponadto organ wskazał, w jaki sposób dokonał obliczenia wysokości nałożonej grzywny oraz opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie G. Z. wniosła o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej obowiązek został wykonany w całości, jednak nie może tego udowodnić poprzez wykonanie jednorazowego wykopu na głębokość 2 metrów na całej powierzchni ław garażu z uwagi na konieczność wejścia na sąsiedni grunt oraz możliwość zawalenia się betonowego ogrodzenia. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2007r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 114 kpa oraz art. 119, art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w punkcie pierwszym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części obejmującej obciążenie G. Z. kosztami za wydane postanowienie oraz – wezwanie do uiszczenia grzywny na wskazane konto w wyznaczonym terminie i do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w wyznaczonym terminie oraz w punkcie drugim uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej nałożenia na G. Z. grzywny w wysokości 23.765,40 zł i nałożył na G. Z. grzywnę w wysokości 22.885,20 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2004r. nr [...], nakazującej rozbiórkę garażu wraz z piwnica, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...][...] w S. G. (tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 26 września 2005r.). W uzasadnieniu powyższego postanowienia podniesiono, że wydanie zaskarżonego postanowienia było, co do zasady, prawidłowe. Nałożona nim grzywna stanowi egzekucję obowiązku wykonania czynności. Obowiązek ten podlega wykonaniu z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. Ostateczna decyzja organu I instancji z dnia 13 stycznia 2004r. nr [...] nakazująca rozbiórkę garażu wraz z piwnicą nie została w części wykonana. Organ odwoławczy wskazał, że w omawianym przypadku organ I instancji popełnił błąd rachunkowy przy naliczeniu grzywny, bowiem z podanych prawidłowo składników tego naliczenia wynika kwota 22.885,20 zł. Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy podniósł, że argument o wykonaniu obowiązku może być użyty wyłącznie w zarzucie na prowadzenie egzekucji administracyjnej. Strona nie wniosła zarzutu w tym zakresie po otrzymaniu tytułu wykonawczego. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 80 kpa ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, należy do organu administracji publicznej. W myśl art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku strona zobowiązana może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. Natomiast zgodnie z art. 126 tej ustawy, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być, w uzasadnionych przypadkach, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, zwrócone w całości lub w części. O zwrocie grzywny postanawia organ egzekucyjny – w przypadku państwowego organu egzekucyjnego po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Ponieważ zaskarżone postanowienie organu I instancji było dotknięte wadą błędu rachunkowego w jej naliczeniu na niekorzyść strony zobowiązanej, organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił je w części i w tym zakresie postanowił co do istoty sprawy. W skardze na powyższe postanowienie G. Z., zarzucając nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a zwłaszcza wskazania rzędnych dla terenu, a ponadto sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez ustalenie, że ławy fundamentowe nie zostały rozebrane, wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zastosowana grzywna jest całkowicie niezasadna, albowiem obowiązek rozbiórki został w całości wykonany. Zdaniem skarżącej stanowisko organu oparte zostało na dowolnej i wybiórczej ocenie dowodów, albowiem pomiary zespołu kontrolującego dokonywane były nie od danego poziomu lecz od poziomu np. zgrubienia, nadsypania, gdzie pomiary musiały być odmienne od rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005r., str. 319). Zdaniem Sądu skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Wskazać należy, że zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ustaw z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej jako p.e.a.) dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej niezbędnym jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2004r., sygn. akt III 3051/03, Lex nr 164438), zaś z art. 26 § 4 p.e.a. wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (jak w niniejszej sprawie), przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W myśl art. 27 § 1 p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera m.in. oznaczenie wierzyciela oraz zobowiązanego, treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku, stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, jak również pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku (art. 27 § 3 p.e.a.). Z powyższych regulacji wynika, że podstawą, a zarazem warunkiem prowadzenia egzekucji administracyjnej jest doręczenie zobowiązanemu wystawionego przez wierzyciela lub przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego. Ponadto zgodnie z art. 122 § 1 p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Zobowiązanemu zaś służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynikało, że nie zawierają one dowodu doręczenia skarżącej G. Z. odpisu tytułu wykonawczego. Zarówno bowiem w treści tytułu wykonawczego brak jest adnotacji o jego doręczeniu, jak również w aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą odpisu tytułu wykonawczego. Ponieważ, jak to już wyżej wskazano, dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej przepis art. 26 § 5 p.e.a. wymaga doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, Sąd uznał, że brak jego doręczenia zobowiązanej G. Z. było naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto podnieść należy, że w wyniku niedoręczenia skarżącej odpisu tytułu wykonawczego, skarżąca nie została prawidłowo pouczona o przysługującym jej prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty, o których mowa w art. 33 p.e.a. stanowią podstawowy środek ochrony podmiotu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2001r., sygn. akt II SA/Gd 2350/98, nie publik.) podnosi się, że zarzuty są środkiem zaskarżenia o charakterze pierwotnym i generalnym. Pierwotnym, bo zobowiązany może go wnieść z chwilą powzięcia wiadomości o wszczęciu egzekucji administracyjnej, w wyniku doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Generalnym, bo pozwalającym kwestionować w pierwszej kolejności podstawy wszczęcia postępowania (art. 33 pkt 1-6 p.e.a.), a w przypadku jego uwzględnienia prowadzącym do unicestwienia wszczętego postępowania poprzez umorzenie (art. 59 § 1 pkt 1-7 p.e.a.). Są środkiem zaskarżenia, który może być wniesiony wraz z wszczęciem postępowania, najpóźniej zaś do siódmego dnia od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Drugim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Te dwa środki wzajemnie się wykluczają. Różnice między zarzutami a zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie ograniczają się wyłącznie do podstaw zaskarżenia, ale dotyczą również trybu ich rozpoznawania. Zażalenie na zasadach ogólnych rozpoznawane jest przez organ wyższego stopnia w stosunku do organu egzekucyjnego, zaś zarzuty rozpoznaje sam organ egzekucyjny i dopiero postanowienie tego organu w sprawie zarzutów może być zaskarżone zażaleniem. Z powyższych rozważań wynika, że przy egzekucji obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności (art. 119 p.e.a.) pierwszą rzeczą organu egzekucyjnego, przy wniesieniu przez zobowiązanego pisma mającego cechy zaskarżenia, winna być kwalifikacja prawna środka, to znaczy ocena – czy są to zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, czy tez zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wątpliwości co do prawnego znaczenia pisma zobowiązanego należy usunąć korzystając z przepisów art. 64 § 2 w zw. z art. 140 i 144 kpa i art. 18 p.e.a. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia można kwestionować zażaleniem jedynie w części dotyczącej rozmiarów grzywny. Skarżąca wnosząc środek zaskarżenia, nazwała go zażaleniem, podczas gdy, jako jego podstawę faktyczną, podała wykonanie obowiązku w całości, a zatem okoliczność, która jest zgodnie z art. 33 pkt 1 p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. Organ egzekucyjny nie podjął jednak żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony, przyjęty zaś tryb załatwienia sprawy nie był prawidłowy. Żądanie skarżącej zostało nieprawidłowo zinterpretowane jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Środek zaskarżenia wniesiony przez skarżącą winien był bowiem zostać rozpoznany jako zarzut w trybie określonym w art. 34 p.e.a. Organ II instancji nieprawidłowo zatem przeprowadził kontrolę instancyjną postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny, w sytuacji gdy nie zostało ono zaskarżone w drodze zażalenia. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie organu II instancji naruszało również przepis art. 107 § 1 kpa, który na gruncie egzekucji administracyjnej znajduje zastosowanie na podstawie art. 18 p.e.a. W myśl art. 107 § 1 kpa jednym z elementów decyzji jest rozstrzygnięcie, które jest jednym z najiistotniejszych elementów decyzji, albowiem przesądza o istocie sprawy, o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2006r., sygn. akt II OSK 646/05, Lex nr 198331). Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, nie publik.). Musi więc być ono tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być nałożony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnorodnej interpretacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1999r., sygn. akt IVSA 1418/97, Lex nr 47875; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1996r., sygn. akt SA/Gd 1537/95, Lex nr 44086; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 1995r., sygn. akt III SA 1225/94, ONSA 1996/3/135). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu II instancji nie spełniało opisanych wyżej wymogów, albowiem w punkcie pierwszym postanowienia utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji m.in. w części obejmującej wezwanie do uiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie i do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w wyznaczonym terminie. Postanowieniem organu I instancji skarżąca została zaś wezwana do uiszczenia nałożonej grzywny oraz wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od daty doręczenia skarżącej postanowienia organu I instancji. Należało zatem, zdaniem Sądu, uznać, że utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny oraz terminu wykonania obowiązku stanowiło rozstrzygnięcie nieprecyzyjne, a zarazem niewykonalne, bowiem w dniu doręczenia skarżącej postanowienia organu II instancji termin 7 dni od dnia doręczenia postanowienia organu I instancji był niemożliwy do zachowania. Mając na uwadze okoliczność, iż w wyniku niedoręczenia skarżącej odpisu tytułu wykonawczego, postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania przez skarżącą obowiązku rozbiórki, nie mogło się toczyć, Sąd uznał, że brak było podstaw do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Czynności podjęte przez organ egzekucyjny w toku postępowania powinny zostać powtórzone, po doręczeniu skarżącej odpisu tytułu wykonawczego, zaś podnoszona przez skarżącą okoliczność wykonania obowiązku w całości, powinna stanowić podstawę ewentualnego zarzutu skarżącej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podniesionego w toku postępowania przed organem egzekucyjnym w trybie art. 33 i 34 p.e.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ egzekucyjny dokona prawidłowego doręczenia skarżącej odpisu tytułu egzekucyjnego wraz z pouczeniem o przysługującym prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a następnie przeprowadzi postępowanie egzekucyjne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie drugim sentencji wyroku, zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. Z. kwotę 687 zł tytułem zwrotu poniesionych przez skarżącą kosztów wpisu sądowego. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie trzecim sentencji wyroku, stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane.