III SA/Gl 367/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego del. do Prokuratury Okręgowej w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Imielin z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr VII/36/2011 w przedmiocie określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2, § 3, § 4 ust. 1 pkt d. UZASADNIENIE Pismem z 11 marca 2020r. Prokurator Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w Katowicach złożył skargę na Uchwałę Nr VII/36/2011 Rady Miasta Imielin z dnia 27 kwietnia 2011r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawnej powołał się na art. 8 § 1 i art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) i art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (t.j. Dz. Ustaw z 2019, poz.740). Powołując się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozstrzygnięć określonych w § 2, § 3 i § 4 ust. 1 pkt d) zarzucając, że została wydana z istotnym naruszaniem prawa, tj.: I. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9a ust. 3 i 5 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493, ze zm.; dalej jako u.p.p.r.), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów; II. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 pkt d) uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego - skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, podczas gdy ustawa nie nakłada na członków zespołu Interdyscyplinarnego wymogu braku karalności, III. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały, że "zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta Imiełin a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu", co stanowi modyfikację art. 9a ust. 8 ustawy poprzez odwołanie się do porozumień zawartych z podmiotami w ramach których wskazano kuratora sądowego, co do którego z mocy samej ustawy nie zawiera się porozumienia. W uzasadnieniu podkreślił, że uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu Interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego, jej regulacje nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe, a analiza zapisów poszczególnych regulacji uchwały wskazała istotne naruszenia prawa, które wskazują na konieczność wyeliminowania zaskarżonych uregulowań przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Prokurator kolejno podniósł, że Rada w sposób nieuprawniony w § 2 ust. 2 i 3 uchwały określiła katalog podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, co daje podstawę do stwierdzenia, że zapis § 2 ust. 2 i 3 uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 9a ust 15 u.u.p.r. Powołany przepis nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do określania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, gdyż kwestia ta została wyczerpująco uregulowana w ustawie. Kwestionowane zapisy uchwały określają skład liczbowy i osobowy zespołu interdyscyplinarnego wskazując zarazem, iż w jego skład wchodzą wskazani przedstawiciele instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie miasta Imielin (§ 2 ust. 2). Natomiast w ust. 3 zawarte jest stwierdzenie, iż w skład zespołu mogą wchodzić również prokuratorzy Prokuratury Rejonowej w Mysłowicach. Zatem postanowienia uchwały nie stanowią dosłownego przytoczenia treści art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. Rada we wskazanym zakresie wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, dokonując przy tym modyfikacji uregulowań ustawowych; § 2 skarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.. Rada dokonała bowiem modyfikacji treści cyt. przepisu ustawy poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Dalej stwierdził, iż w § 3 zaskarżonej uchwały Rada Miasta zawarła zapis zgodnie z którym "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta Imiełin a podmiotami których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu". Zgodnie z zacytowanym uregulowaniem do grona podmiotów, z którymi organ wykonawczy zawiera porozumienie należą podmioty, których przedstawiciele zostaną powołani do zespołu, tymczasem zgodnie z § 2 ust 2 punkt 8 uchwały do zespołu powołuje się Kuratora Sądu Rejonowego w Imielinie. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 ustawy) natomiast nie są oni podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 8 ustawy ("o których mowa w ust. 3 lub 5), a tym samym nie są podmiotem, z którym zawiera się porozumienia. Taka regulacje modyfikuje przepisy ustawowe, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Nadto podniósł, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnia radę gminy do określenia wyłącznie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu, nie zezwala jednak na sformułowanie przez nią przesłanek uzasadniających ich odwołanie. Tymczasem Rada w § 4 ust 1 pkt d) zawarła uregulowanie, zgodnie z którym Burmistrz miasta Imielin odwołuje członka zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, podczas gdy ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady miasta do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tej racji Rada Miasta może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawiania członkowstwa. Uregulowanie zawarte w § 4 ust 1 pkt d) nie mieści się w ramach udzielonego Radzie Miasta upoważnienia ustawowego - nie zawiera się bowiem ani w pojęciu trybu lub sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscypłinarnego, ani też w pojęciu warunków funkcjonowania zespołu W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że zarzuty naruszenia są nietrafne i uchwała została podjęta zgodnie z zakresem delegacji ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności uchwały następuje z powodu wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takiego skutku nie wywiera uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały nowej, o której wspomina rada w odpowiedzi na skargę. Stąd też uchylenie zaskarżonego aktu nową uchwała w bliżej nieokreślonej dacie nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym ani nie świadczy o bezzasadności skargi z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04 , z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 , z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej jako u.s.g.) stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd taki, ugruntowany już w orzecznictwie – w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – wyraził Naczelny Sąd Administracyjny choćby w wyrokach z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i z dnia 18 lipca 2006 r. , sygn. akt I OSK 669/06, publ. LEX 275445). Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Dalsze przepisy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania – możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Ustawa w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 ustawy). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego, upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. ("na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy") jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie budzi wątpliwości, że zawarte w akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mają one charakter powszechny na terenie gminy. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała, ze względu na materię w niej uregulowaną zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). Abstrakcyjność norm zawartych w uchwale wyraża się natomiast w takim ich ukształtowaniu, aby poprzez powtarzalność sytuacji związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunkami jego funkcjonowania, zapewnić działanie zespołu w sposób prawidłowy i nieprzerwany. Nadto stanowienie tego aktu normatywnego ma być oderwane od indywidulanie określonego adresata co nadaje normom zawartym w uchwale charakter norm generalnych. Odnosząc się więc do zarzutów skargi, kwestionujących zgodność z prawem poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały (załącznika), dotyczących określenia katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu, podmiotów z którymi możliwe jest zawieranie porozumień oraz dopuszczalnośc odwołania członka zespołu przed upływem kadencji z powodu karalności - stwierdzić należy, że są one zasadne. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Należy zgodzić się więc z zarzutami skargi, że w myśl art. 9a ust. 3 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Zgodnie z art. 9a ust. 4 ustawy – w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Zgodnie zaś z art. 9a ust. 5 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Tak więc art. 9a ust. 3-5 ustawy określa skład zespołu interdyscyplinarnego. Tymczasem w § 2 ust. 2 i 3 kwestionowane zapisy uchwały określają skład liczbowy i osobowy zespołu interdyscyplinarnego wskazując zarazem, iż w jego skład wchodzą wskazani przedstawiciele instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie miasta Imielin; w skład zespołu mogą wchodzić również prokuratorzy Prokuratury Rejonowej w Mysłowicach. Zatem postanowienia uchwały nie stanowią dosłownego przytoczenia treści art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. Rada Miasta we wskazanym zakresie wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, dokonując przy tym modyfikacji uregulowań ustawowych poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego; § 2 skarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Niezgodny z prawem jest także zakwestionowany w skardze § 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miasta zawarła zapis: "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta Imiełin a podmiotami których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu". Zgodnie z tym uregulowaniem do grona podmiotów z którymi organ wykonawczy zawiera porozumienie należą podmioty, których przedstawiciele zostaną powołani do zespołu, tymczasem zgodnie z § 2 ust 2 punkt 8 uchwały do zespołu powołuje się Kuratora Sądu Rejonowego w Imielinie. Wprawdzie w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 ustawy) natomiast nie są oni podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 8 ustawy (o których mowa w ust. 3 lub 5), a tym samym nie są podmiotem z którym zawiera się porozumienia. Taka regulacje modyfikuje przepisy ustawowe, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Odnośnie ostatniego zarzutu zauważyć należy, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnia radę gminy do określenia wyłącznie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu i słusznie wskazał skarżący, że nie zezwala jednak na sformułowanie przez nią przesłanek uzasadniających ich odwołanie. Tymczasem Rada Miasta w § 4 ust 1 pkt d) zawarła uregulowanie, zgodnie z którym Burmistrz miasta odwołuje członka zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, podczas gdy ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady miasta do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tej racji Rada Miasta może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawiania członkowstwa. Uregulowanie zawarte w § 4 ust 1 pkt d) nie mieści się w ramach udzielonego Radzie Miasta upoważnienia ustawowego - nie zawiera się bowiem ani w pojęciu trybu lub sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscypłinarnego, ani też w pojęciu warunków funkcjonowania zespołu. Wobec więc stwierdzenia powyższych naruszeń Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wnioskowanych częściach. ----------------------- 9