II OSK 896/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 479/16 w sprawie ze skargi B. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz B. Ż. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Gd 479/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. Ż. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. w dniu [...] grudnia 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] i pomieszczeniach piwnic pod tym lokalem w budynku przy ul. [...] w Sopocie. W trakcie kontroli w dniu [...] grudnia 2013 r. stwierdzono, że w lokalu mieszkalnym nr [...] w przedmiotowym budynku wykonano otwór w stropie pomiędzy piwnicą i parterem, w którym osadzono konstrukcję stalową schodów krętych stanowiących zejście z mieszkania do piwnicy, rozebrano ścianę działową i wykonano nową z płyt kartonowo-gipsowych na stelażu rozgraniczającą dwie łazienki (naprzeciwko wejścia do budynku), wykonano nową instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną i grzewczą, wykonano nowe tynki ścienne, wykonano nowe tynki sufitowe z płyt kartonowo - gipsowych (bez usuwania istniejących desek sufitowych, wykonano nowe podłogi, wymieniono okna bez ingerencji w wymiar istniejących otworów w ścianach. W pomieszczeniu piwnicznym pod częścią lokalu nr [...] wykonano nowe warstwy posadzkowe na gruncie, zamontowano nowy kocioł elektryczny i wymiennik wody wraz z instalacją grzewczą i instalacją ciepłej wody użytkowej dla lokalu nr [...], wykonano nową instalację elektryczną, w tym odrębną instalację elektryczną dla zasilania kotła elektrycznego (siła) przebiegającą przez pozostałe pomieszczenia piwnicy (w tym w części wspólnej). W korytarzu piwnicy usunięto fragment pionu instalacji gazowej (budynek ma odłączone zasilanie gazu przez gestora sieci). Ustalono, że inwestorem robót budowlanych jest D. P. oraz że ww. roboty zostały wykonane samowolnie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że całość robót budowlano-instalacyjnych uznać należy za przebudowę i remont tej części budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a i pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Przebudowa, jako roboty budowlane, podlega obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ustawy - Prawo budowlane, a remont istniejącego obiektu i urządzeń budowlanych wymaga zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia uzasadnia przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor przedłożył "Orzeczenie techniczne" z dnia [...] marca 2014 r., a następnie "Aneks nr 1 do orzeczenia technicznego" z dnia [...] stycznia 2015 r. We wnioskach końcowych ww. opracowania stwierdzono, że roboty budowlane i instalacyjne wykonane przez D. P. spełniają wymogi warunków technicznych wykonania i nie oddziaływają negatywnie na konstrukcję całego budynku. Nie stwierdzono zarysowań i ugięć, które mogłyby sugerować nieprawidłową pracę elementów konstrukcyjnych ścian i stropów kondygnacji piwnic i parteru. Roboty budowlane związane z wykonaniem otworu w stropie nad kondygnacją piwnic zostały zrealizowane zgodnie z projektem budowlanym (projekt niezatwierdzony) opracowanym przez inż. A. B. legitymującego się stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Przy ich wykonywaniu spełniono wymogi technologii i warunki techniczne robót, nie dopuszczając do powstania naprężeń w elementach konstrukcyjnych budynku. Ponadto oceniając prawidłowość przedmiotowych robót budowlanych, organ uwzględnił oświadczenie z dnia [...] marca 2014 r. rzeczoznawcy budowlanego inż. Z. B., który wskazał, że przebudowa i remont lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w S. została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i obowiązującymi Polskimi Normami bez wpływu na konstrukcję całego budynku. Organ ustalił również, że inwestor przedłożył protokół z odbioru pomiarów i sprawdzeń stanu technicznego instalacji elektrycznej, w którym stwierdzono, że instalacja elektryczna w mieszkaniu spełnia wymagania przepisów i może być eksploatowana. Z kolei w opinii kominiarskiej z dnia [...] lutego 2014 r. wskazano na prawidłowość podłączeń i funkcjonowania przewodów kominowych dotyczących przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W Aneksie nr 1 do orzeczenia technicznego stwierdzono, że kominki w lokalach mieszkalnych nr [...] na parterze, nr [...] na piętrze oraz nr [...] na poddaszu zostały wykonane na etapie budowy budynku mieszkalnego i stanowiły element grzewczy wraz z ogrzewaniem piecowym. Zgłoszone przez B. Ż., właściciela lokalu mieszkalnego nr [...], uszkodzenia ścian w postaci zarysowań oraz uginająca się podłoga w dużym pokoju nie są spowodowane skutkami prac remontowych w lokalu mieszkalnym nr [...]. Jak ustalił organ, do aneksu dołączono rysunek inwentaryzacji budowlanej parteru i piwnicy z oznaczonymi nowowykonanymi oraz rozebranymi częściami konstrukcji. Inwestor wezwany do wykazania się dokumentami, które będą potwierdzały tytuł prawny do nieruchomości, przedłożył kopię aktu notarialnego, z którego wynika, że posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] oraz piwnicy o powierzchni użytkowej 31,37 m², jak również uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., w której wyrażono zgodę między innymi na wykonanie schodów łączących pomieszczenie piwniczne będące w wyłącznym użytkowaniu inwestora z lokalem stanowiącym jego własność. Uchwała odnosi się również do robót związanych z przybudówką i remontem instalacji gazu, co nie było przedmiotem niniejszego postępowania. W tych warunkach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] i pomieszczeń piwnic pod tym lokalem w budynku przy ul. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpoznania odwołania B. Ż. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Oceniając zebrany materiał dowodowy, organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane związane z remontem i przebudową lokali nr [...] i pomieszczeń piwnic pod tym lokalem zostały wykonane prawidłowo i brak jest podstaw do nakazania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do wykonanej przebudowy oraz brak jest uzasadnienia, aby nakazać przywrócenie poprzedniego stanu tej części budynku. Pełnomocnik odwołującego zakwestionował zgodę wyrażoną w uchwale z dnia 20 grudnia 2012 r. z uwagi na niespełnienie przez inwestora jej warunku, niemniej organ odwoławczy stwierdził, że uchwała ta nie została wyeliminowana z obiegu prawnego. Likwidacja nieczynnej instalacji gazowej znajdującej się w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] była spowodowana odcięciem budynku od gazu przez gestora sieci gazowej. Likwidacja części pionu przechodzącego przez lokal nr [...] pozostawała bez wpływu na inne lokale mieszkalne w tym budynku i nie pozbawiła ich czynnika grzewczego, a tym samym nie naruszała praw skarżącego. Argument dotyczący braku inwentaryzacji lokalu nr [...] przed wykonaniem robót budowlanych, w ocenie organu, był niezasadny, gdyż inwestor przedłożył uchwałę z dnia 20 grudnia 2012 r., do której dołączony został załącznik nr 1 (zawierający 4 rysunki elewacji, rzut parteru, rzut piwnic, i dodatkowy rzut parteru, na których naniesiono wszystkie zaplanowane przez właściciela lokalu nr [...] roboty budowlane). Rysunki zostały wykonane przed przystąpieniem do robót budowlanych i podpisane przez odwołującego. Ponadto przedstawiona w orzeczeniu technicznym inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych została wykonana na rysunkach, które pokrywają się z rysunkami (rzutami piwnicy i parteru) dołączonymi do uchwały z dnia 20 grudnia 2012 r. Odnośnie do stwierdzenia zawartego w opinii kominiarskiej, że w podłodze wykonano nawiew powietrza z zewnątrz budynku, co zdaniem skarżącego stanowi ingerencję w ścianę zewnętrzną budynku, organ wyjaśnił na podstawie aneksu nr 1 do orzeczenia technicznego, że kominki w lokalach nr [...], nr [...] i nr [...] budynku zostały wykonane na etapie budowy budynku, zatem kominek w lokalu nr [...] nie był przedmiotem robót budowlanych. Z aneksu wynika, ze kominek w lokalu nr [...] był użytkowany przed rozpoczęciem robót budowlanych, a opinia kominiarska potwierdziła tylko prawidłowe jego zainstalowanie. Oddalając skargę B. Ż. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyjaśnił, że w sposób prawidłowy organ nadzoru budowalnego ustalił zakres przeprowadzonych w sprawie robót, jak też określił ich właściwą kwalifikację prawną. Ponieważ przedmiotowe roboty budowlane związane z remontem i przebudową zostały zakończone, co ustalono w trakcie kontroli w dniu [...] grudnia 2013 r., organ nadzoru I instancji nie był zobowiązany do wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast w wyniku stwierdzonej samowoli budowlanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlanego zasadnie nałożono na D. P. jako inwestora, obowiązek sporządzenia i przedłożenia organowi dwóch egzemplarzy oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia. Wykonując ten obowiązek, inwestor przedłożył "Orzeczenie techniczne" z dnia 10 marca 2014 r., a następnie w wyniku ponowionego procedowania wskutek wydania decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2014 r., "Aneks Nr 1 do orzeczenia technicznego", z dnia [...] stycznia 2015 r. Według Sądu I instancji, z przedstawionych przez organ odwoławczy okoliczności nie wynika, ażeby skutecznie można było podważyć wartość dowodową przedmiotowego orzeczenia technicznego oraz aneksu nr 1 do tego orzeczenia, który potwierdza zarówno bezpieczeństwo, jak i użyteczność całego budynku mieszkalnego w kontekście wykonanych robót budowlanych, które pozostają bez wpływu na jego konstrukcję oraz spełniają wymogi warunków technicznych i Polskich Norm. Orzeczenie techniczne sporządzone zostało przez osobę uprawnioną. Jak wynika z aneksu nr 1 orzeczenie techniczne oparte zostało na oględzinach budynku i trzech lokali mieszkalnych, dołączono również inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, a także zebrane protokoły z okresowej kontroli rocznej stanu technicznego budynku przy ul. [...]. Wbrew ocenie skarżącego, wniosek, że kominki powstały w trakcie budowy budynku, zdaniem Sądu, nie jest dowolny. Chybiony jest zarzut, że powołana przez skarżącego opinia rzeczoznawcy majątkowego przeznaczona do celów wyceny rynkowej wartości lokalu mieszkalnego, sporządzona na potrzeby postępowania sądowego w sprawie zniesienia współwłasności, stanowi jednoznaczny dowód braku uprzednio kominka w lokalu nr [...], co miałby też potwierdzić syn poprzednich właścicieli (S. A.), Tego rodzaju wniosek dowodowy powinien był być kierowany do organu prowadzącego postępowanie. Sąd, badając przywołaną opinię biegłego sądowego, stwierdził, że dołączone do niej zdjęcia są czarno-białe, niewyraźne i trudno na ich podstawie ocenić co przedstawiają, niemniej, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, nawet gdyby doszło do wymiany w lokalu nr [...] kominka opalanego tym samym paliwem i podłączonego do tego samego przewodu kominowego, stanowiłoby to wymianę urządzenia grzewczego, która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Istotnie, jak zauważył Sąd, organ odwoławczy powinien był szerzej odnieść się do tego zagadnienia w związku z twierdzeniem skarżącego, które miałoby być poparte opinią biegłego sądowego, niemniej naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w tym zakresie, zdaniem Sądu, nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do spornej kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w budynku przy ul. [...] funkcjonuje tzw. mała wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą właściciele trzech wyodrębnionych lokali mieszkalnych (nr [...]). Jak wynika z przepisu art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892), w małej wspólnocie mieszkaniowej do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, czyli art. 199-209 k.c. oraz art. 611-616 k.p.c. Przeprowadzenie robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga udzielenia zgody na wykonanie tych robót przez wszystkich członków wspólnoty. Zgodę taką może zastąpić ewentualnie orzeczenie sądu wydane w trybie art. 199 k.c. W tej sytuacji konieczne było zbadanie w trybie nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, czy właściciel lokalu nr [...] posiadał prawo do dysponowania nieruchomością umożliwiające wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał oceny złożonej przez inwestora uchwały z dnia 20 grudnia 2012 r. podjętej przez wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych, wyrażającej zgodę D. P. na wykonanie szeregu opisanych w niej robót budowlanych w częściach wspólnych tego budynku. W uchwale z dnia 20 grudnia 2012 r. wyrażono zgodę między innymi na wykonanie schodów łączących pomieszczenie piwniczne będące w wyłącznym użytkowaniu inwestora wraz z lokalem stanowiącym jego własność. Już na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącego zakwestionował zgodę wyrażoną w tej uchwale z uwagi na niespełnienie przez inwestora jej warunku. W odniesieniu do tejże kwestii Sąd zauważył, że oczywiście nietrafne było twierdzenie organu odwoławczego oparte na konieczności wyeliminowania takiej uchwały z obiegu prawnego wobec tego, że przy małej wspólnocie mieszkaniowej obowiązują zasady odnoszące się do współwłasności rzeczy. Istotne znaczenie ma oświadczenie właścicieli lokali mieszkalnych i jednocześnie współwłaścicieli części wspólnych budynku odnośnie do tego, czy inwestor może dysponować częścią wspólną dla wykonania robót budowlanych, a równocześnie, czy któryś ze współwłaścicieli nie uchylił się skutecznie od złożonego oświadczenia woli. Tak sytuacja nie miała miejsca, natomiast kwestia warunku, na który powołał się skarżący, w ocenie Sądu, pozostawała bez znaczenia w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko odnoszące się do przeprowadzenia inwentaryzacji lokalu nr [...] przed wykonaniem robót budowlanych, wskazując, że taką inwentaryzację mogły stanowić rysunki dołączone do uchwały z dnia 20 grudnia 2012 r. Sąd nie podważył również analizy organu odwoławczego dotyczącej likwidacji nieczynnej instalacji gazowej w obrębie lokalu mieszkalnego nr 1. Jak wyjaśnił organ, było to spowodowane odcięciem budynku od gazu przez gestora sieci. Miało to miejsce, jak wynika w szczególności z treści aneksu nr 1 do orzeczenia technicznego, w dniu [...] kwietnia 2013 r. Z orzeczenia technicznego z dnia [...] marca 2014 r. (s. 12) wynika też, że na dzień przeglądu w dniu [...] marca 2014 r. stwierdzono w lokalu nr [...] i pomieszczeniu w kondygnacji piwnicy ogrzewanie elektryczne, natomiast docelowo przewidziano też ogrzewanie podłogowe po uzyskaniu warunków technicznych ogrzewania gazowego. Zakres wykonanych robót budowlanych, w tym instalacyjnych, został też przedstawiony w pisemnym oświadczeniu rzeczoznawcy Z. B. z dnia [...] marca 2014 r. Tym samym uprawnione było stwierdzenie organu, że likwidacja części pionu instalacji gazowej przechodzącego przez lokal nr [...] nie dotyczyła pozostałych lokali, skoro była skutkiem odcięcia gazu. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy w sposób uzasadniony odniósł się do kwestii związanej z ingerencją, jak twierdzi skarżący, w ścianę zewnętrzną budynku, co wywodzi z treści opinii kominiarskiej (w skardze przytacza się cytat z orzeczenia technicznego z dnia [...] marca 2014 r., lecz rzeczoznawca cytuje z kolei treść opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.). Skoro według ustaleń organu, popartych w szczególności aneksem nr 1 do orzeczenia technicznego, przedmiotem wykonanych robót budowlanych nie był kominek, to treść opinii kominiarskiej, w której stwierdza się wykonanie w podłodze nawiewu powietrza z zewnątrz budynku nie ma znaczenia istotnie wpływającego na ustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych. W tym kontekście Sąd dodatkowo wyjaśnił, że opis samowolnie wykonanych robót budowlanych w sposób niebudzący wątpliwości wynika z przywołanego na wstępie protokołu kontroli sporządzonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] grudnia 2013 r. W konsekwencji Sąd jako niezasadny ocenił zarzut dotyczący braku pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co mogłoby naruszać przepis art. 39 ustawy - Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. Ż.i, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie ze względu na nienałożenie na inwestora obowiązku przywrócenia odciętej instalacji gazowej na częściach wspólnych (korytarz piwniczny) umożliwiającego skarżącemu remont tej instalacji, a tym samym dalsze korzystanie z niej, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji wydania przez organ odwoławczy dwóch decyzji kasacyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, w której organ tym razem odstąpił od wymogu uzupełnienia przez organ I instancji postępowania w zakresie wskazanym w tych decyzjach. Powyższe podważa zaufanie obywatela do administracji, albowiem zmienność poglądów przy takim samym stanie faktycznym i prawnym nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem skarżącego, Sąd nie dostrzegł, że postępowanie administracyjne mogło zostać uzupełnione poprzez przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez niego (przesłuchanie świadka i przeprowadzenie dowodu z akt postępowania cywilnego w części dot. wydanej opinii przez biegłego sądowego), nie dostrzegł również dokumentów wskazujących na skuteczne uchylenie się skarżącego od wcześniejszego oświadczenia woli, a także istotnych kwestii zawartych w orzeczeniu technicznym dotyczących ingerencji w ścianę zewnętrzną (nośną). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w swoich pismach nie podnosił kwestii związanych z likwidacją instalacji gazowej w mieszkaniu nr 1, podnosił jedynie kwestie związane z likwidacją (odcięciem rur gazowych) biegnących pod stropem w korytarzu piwnicznym (w części wspólnej). Ta likwidacja uniemożliwiła stronie uszczelnienie rur prowadzących do jego mieszkania celem dalszego użytkowania instalacji. Organy obu instancji wiedziały o ww. fakcie, stwierdzając usunięcie przez inwestora fragmentu pionu instalacji gazowej, który według zapewnień skarżącego przedstawionych pracownikom nadzoru budowlanego, stanowił instalację wspólną dla lokalu nr [...] i [...] (k. 51 akt administracyjnych). Odnosząc się do kwestii dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Sąd I instancji pominął szereg pism skarżącego i jego matki zawartych w aktach administracyjnych świadczących jednoznacznie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli zawartych w uchwale z dnia 20 grudnia 2012 r. Wadliwością są obarczone również rozważania Sądu odnośnie do ingerencji inwestora w ścianę nośną budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę przyjął, że zaskarżona decyzja stwierdzająca brak podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. określonych czynności lub robót budowlanych na inwestora w związku z przeprowadzoną przez niego samowolnie przebudową oraz remontem lokalu mieszkalnego nr 1 i pomieszczeń piwnic pod tym lokalem w budynku przy ul. [...] w S. jest zgodna z prawem, albowiem w świetle przyjętych ustaleń w odniesieniu do wskazanej inwestycji zachodzi sytuacja jej zgodności z prawem. W realiach niniejszej sprawy z tak formułowanym stanowiskiem Sądu I instancji, podobnie jak organów nadzoru budowlanego nie sposób się jednak zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznać należy bowiem rację skarżącemu w zakresie, w jakim wskazuje on, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwalało na przyjęcie, że w stosunku do inwestora zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego brak podstaw do nałożenia określonych czynności lub robót budowlanych w związku z przeprowadzonymi przez niego robotami budowlanymi. O ile o zasadności zarzutu nie może decydować samo powołanie się na dwukrotne przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego, albowiem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w określonym przypadku mogła zostać przez organ odwoławczy wadliwie rozważona, o tyle naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. skarżący trafnie w rozstrzyganej sprawie wiąże z niedokonaniem przez organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. jednoznacznych ustaleń, które potwierdzałyby zgodność spornej inwestycji z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, niemniej błędnie rozstrzygnął, że były one w całości nieuzasadnione. W pierwszym rzędzie dotyczy to podnoszonej od początku postępowania naprawczego kwestii niezgodnej z prawem ingerencji inwestora w instalację gazową w budynku przy ul. [...] w S.. Należy przypomnieć, że z protokołów przeprowadzonej kontroli w dniach [...] listopada 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. wynika, że w korytarzu piwnicy inwestor usunął fragment pionu instalacji gazowej. Według oświadczenia skarżącego pion instalacji gazowej, której fragment został usunięty, stanowił instalację wspólną dla lokali nr [...] i [...]. Powyższy zakres prac został również potwierdzony w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. nakładającym obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych, w którym organ zaznaczył, że wykonane prace obejmowały m.in. częściowe usunięcie w korytarzu piwnicy pionu instalacji gazowej w budynku. Odnośnie do powyższej kwestii tak w orzeczeniu technicznym, jak i w aneksie nr 1 do niego nie zostały zamieszczone żadne wyjaśnienia, pomimo że w decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ odwoławczy nakazał ocenić wpływ powyższych robót na stan instalacji gazowej w pozostałych lokalach. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. rzeczoznawca budowlany inż. Z. B. jednakże wyjaśnił, że "w trakcie wykonywania robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr 1 instalacja gazowa w budynku była odcięta przez gestora sieci gazowej. Likwidacja części pionu przechodzącego przez lokal mieszkalny nr 1 była bez wpływu na inne lokale mieszkalne i nie pozbawiała ich czynnika grzewczego [...]". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że ewentualne szkody wywołane usunięciem przez inwestora sieci gazowej, która była nieczynna z uwagi na jej zły stan techniczny, mogą być przedmiotem ewentualnego powództwa, z którym może wystąpić skarżący przed sądem powszechnym. Sąd pogląd ten zaaprobował, uznając, że "likwidacja części pionu instalacji gazowej przechodzącego przez lokal nr [...] nie dotyczyła pozostałych lokali, skoro była skutkiem odcięcia gazu". Taki sposób odniesienia się do zaznaczonej kwestii nie mógł być zaaprobowany z dwóch powodów. Po pierwsze, w sprawie nie zostało jednoznacznie ustalone jakie faktycznie prace w obrębie istniejącej sieci gazowej inwestor wykonał. Skarżący, jak wyjaśnił, swoje zarzuty kierował w stosunku do odcięcia rur gazowych biegnących w korytarzu piwnicznym, co pozostaje w łączności z treścią protokołu kontroli. Nie da się jednocześnie ustalić, czy likwidacja "części pionu przechodzącego przez lokal mieszkalny nr 1" dotyczy tych samych prac, czy też przedmiotem swoich rozważań organy nie uczyniły robót ingerujących w instalację gazową przebiegającą w częściach wspólnych korytarza piwnicznego. Stanowisko przyjęte przez Sąd jest nieuprawnione także z tego powodu, że wyłączenie z użytkowania instalacji gazowej nie mogło mieć wpływu na ocenę legalności robót budowlanych wpływających na stan użytkowy instalacji wykonanej w budynku. Przede wszystkim z tego względu, że to czy likwidacja pionu instalacji dotyczy bądź nie dotyczy pozostałych lokali, jak wskazał Sąd I instancji, nie może być rozstrzygnięte poprzez ustalenie, że roboty te nie pozbawiały pozostałych właścicieli lokali czynnika grzewczego, albowiem nie był on w dacie wykonania samowolnych robót do instalacji wprowadzany. Kwestia ta powinna podlegać rozstrzygnięciu poprzez ustalenie, czy ten fragment instalacji gazowej, który stanowił przedmiot robót budowlanych, mógł mieć wpływ na możliwość korzystania z instalacji gazowej w pozostałych lokalach, gdyż jakakolwiek ingerencja w jej integralność wymagała uzyskania przez inwestora zgody pozostałych właścicieli lokali. Należy przyjąć, że w skład nieruchomości wspólnej wchodzą wszystkie te elementy instalacji gazowej, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli wyodrębnionych lokali. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że skarżący nie wyraził zgody na (częściową) likwidacje instalacji gazowej w budynku. Ewentualna zgoda skarżącego wyrażona w uchwale z dnia 20 grudnia 2012 r. dotyczyła wyłącznie wykonania remontu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu stanowiącym własność inwestora. Jeżeliby zatem roboty budowlane wykonane przez inwestora oceniać przez pryzmat tejże zgody, co stanowi kwestię sporną, to nie powinno budzić wątpliwości, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli faktycznie wykonane prace prowadziły do usunięcia tych elementów istniejącej instalacji, które nawet jeżeli znajdowały się wewnątrz konkretnego lokalu mieszkalnego, to nie służyły wyłącznie do użytku właściciela tego lokalu. Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania jest zasadny z tego względu, że trafnie skarżący zakwestionował także sposób odniesienia się przez Sąd do kwestii związanej z możliwą ingerencją inwestora wskutek wykonanych robót budowlanych w zewnętrzną ścianę budynku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że skoro przedmiotem kontrolowanych robót nie był kominek, to treść opinii kominiarskiej, w której stwierdza się wykonanie w podłodze nawiewu powietrza z zewnątrz budynku nie ma znaczenia istotnie wpływającego na ustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych. Brak wymienienia powyższych prac w protokole kontroli, wbrew ocenie Sądu, nie może jednak decydować o tym, że zakres samowolnie przeprowadzonych przez inwestora robót wykonania dodatkowego nawiewu nie obejmował. Materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym powinien zostać zebrany w sposób wyczerpujący dla rozpoznania sprawy, a wnioski z niego wyciągnięte nie powinny wykraczać poza granice swobodnej oceny dowodów. Rola organu prowadzącego postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie mogła się zatem ograniczać niejako do "odpierania" zarzutów formułowanych przez skarżącego poprzez przywoływanie stanowiska, jakie w odniesieniu do poszczególnych kwestii związanych z wykonanymi robotami, wyraził inwestor. Mając na uwadze tenże wymóg, organ odwoławczy był zobowiązany w sposób jednoznaczny wyjaśnić okoliczności wykonania spornego nawiewu, skoro treść opinii kominiarskiej z [...] lutego 2014 r. mogła budzić uzasadnione wątpliwości w świetle trudności w ustaleniu pełnego zakresy robót budowlano-instalacyjnych wykonanych przez inwestora, a także podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że orzeczenie techniczne zawiera liczne sprzeczności (m.in. w świetle przedłożonej opinii biegłego sądowego złożonej w Sądzie Rejonowym w S.). Ocenę o przedwczesności przyjęcia, że w stosunku do inwestora zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego brak podstaw do nałożenia określonych czynności lub robót budowlanych potwierdza także to, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, że sporne roboty budowlane miały obejmować również zamurowanie okna w elewacji parteru ściany zachodniej budynku w narożniku ściany zachodniej i północnej frontowej. Powyższa okoliczność została potwierdzona przez rzeczoznawcę budowlanego inż. Z. B. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., gdy na tenże fakt (zamurowanie przez inwestora jednego z okien) zwrócił uwagę skarżący w swoim piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Nie była ona przedstawiona w treści orzeczenia technicznego ani w jego aneksie, jak też nie została wymieniona w treści obu protokołów kontroli, co nakazywało organom nadzoru budowlanego prowadzącym postępowanie w sposób pogłębiony poddać ocenie zakres robót samowolnie wykonanych przez inwestora w budynku przy ul. [...] w S. Okoliczność, że omawiany otwór okienny został wykonany przed nabyciem praw do lokalu nr 1 przez inwestora nie stanowi o tym, że dopuszczalność jego zamurowania nie powinna podlegać stosownej analizie uwzględniającej nie tylko fakt, iż działanie takie obejmuje część wspólną budynku, ale również to, że budynek przy ul. [...] w S., jak to zostało ustalone, podlega ochronie konserwatorskiej. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim ustalenia faktyczne pozwoliły Sądowi przesądzić, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem skarżący nie uchylił się od skutków oświadczenia woli zawartego w uchwale z dnia 20 grudnia 2012 r. (w części dotyczącej zgody na wykonanie schodów łączących pomieszczenie piwniczne będące w wyłącznym użytkowaniu inwestora ze znajdującym się na nim lokalem nr 1). Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wykładnia powyższego przepisu powinna uwzględniać znaczenie pojęć i regulacje instytucji prawnych zawarte w podstawowym akcie prawnym z tego zakresu, jakim jest Kodeks cywilny (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. II OSK 1253/15). Sąd I instancji rozważając wskazaną kwestię, nie miał podstaw, by zarzucić skarżącemu, że ten w toku postępowania nie złożył oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych wcześniejszego oświadczenia woli. Zasadnicze znaczenie dla poruszonego problemu nie miała bowiem kwestia zaistnienia ewentualnej wady oświadczenia woli, ile ustalenie, czy do wyrażenia przez skarżącego zgody w spornej uchwale w sensie prawnym w ogóle doszło. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 89 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej można uzależnić od zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunek). Czynność prawna zawarta pod warunkiem wywołuje zatem skutki prawne dopiero wówczas, gdy ziści się przewidziany w jej treści warunek. Rozwiązanie to, jak się wskazuje, pozwala podmiotom uwzględnić w ich zamierzeniach zdarzenia przyszłe i niepewne oraz dostosować skutki dokonywanej czynności prawnej do zdarzeń, okoliczności lub zjawisk, które mogą nastąpić po jej dokonaniu (por. Z. Radwański (w:) System prawa prywatnego, t. 2, 2002, s. 268 i n.). W ramach dokonywania ustaleń faktycznych organy są uprawnione do oceny, czy powstanie skutków prawnych określonej czynności prawnej relewantnej z punktu widzenia materialnego prawa administracyjnego nie zostało uzależnione od zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunku). Stąd za nieuzasadniony należy uznać pogląd Sądu co do tego, że nie jest rzeczą organu administracji publicznej badanie skuteczności złożonego oświadczenia woli. Zamieszczony w uzasadnieniu wyroku pogląd Sądu jest przy tym o tyle nieuzasadniony, że odnosi się do niemożności podważania skuteczności zgody wyrażonej przez skarżącego w podjętej przez niego czynności prawnej, nie różnicując, że w przypadku zastrzeżenia warunku zawieszającego jego nieziszczenie się nie ma wpływu na skuteczność czynności, ile na sam jej byt prawny. Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie zobowiązane były zatem ocenić, czy w świetle udzielenia przez pozostałych właścicieli lokali inwestorowi warunkowej zgody na połączenie lokalu mieszkalnego z piwnicą inwestor w toku postępowania naprawczego legitymował się w tym zakresie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy powinny rozważyć, które zobowiązania nałożone na właściciela lokalu nr 1 miały charakter warunku w znaczeniu prawnym, a więc zdarzenia przyszłego i niepewnego, nie pozostającego zależnym wyłącznie od działania strony. Wątpliwości może budzić to, że – jak wskazano w uchwale z dnia 20 grudnia 2012 r. – niniejsza zgoda została udzielona pod warunkiem uzyskania przez inwestora wszystkich decyzji i zezwoleń wymaganych odrębnymi przepisami. Powyższe powoduje, że ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny między innymi rozstrzygnąć, czy inwestor jest uprawniony do powoływania się na wyrażoną zgodę pozostałych współwłaścicieli, jeżeli roboty budowlane przekraczające zakres zwykłego zarządu przeprowadził samowolnie, nie występujący z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę B. Ż. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]29 czerwca 2016 r. rozpoznał i ją uwzględnił z przyczyn wyżej przytoczonych, uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 § 1 w związku z art. 200 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Na kwotę kosztów postępowania sądowego składa się kwota 500 zł wpisu sądowego od skargi, 250 zł wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, 100 zł opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.