II SA/Ol 750/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 19 września 2022 r., nr SKO.73.349.2022 o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz K. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z 29 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022. 2000 j.t., k.p.a) - po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji nr 51/2022 Burmistrza Miasta M. (Burmistrz, organ I instancji) z 17 maja 2022r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie T., gmina M. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej z uwagi na niespełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jednocześnie uznał, że nie podstaw do zastosowania odstępstwa od wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), jako, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosiła 21,36 ha (13 kwietnia 2022 r.), zaś inwestor jest właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 4,9844 ha. Następczo Burmistrz zakwestionował umowę dzierżawy z [...] r. zawartą pomiędzy A. S. jako wydzierżawiającym (w której oświadczył, że jest właścicielem działek nr [...], [...], [...]) oraz K. P. jako dzierżawcą. Kolegium podzielając powyższą ocenę nadmieniło, że działki nr [...] i [...] stanowią własność Z. P. i B. P., którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego tych działek na podstawie umowy z dnia [...] r. zawartej z P. w W. (akt notarialny Rep. [...] nr [...] ), natomiast na podstawie umowy z dnia [...] r. nabyli od Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych prawo własności w/w działek (akt notarialny Rep. [...] nr [...]). Wobec powyższego konkludowało, że [...] r., tj. w dniu zawarcia umowy dzierżawy właścicielem tych nieruchomości był Skarb Państwa, zaś P. - ich użytkownikiem wieczystym. Zatem A. S. nie był uprawniony do zawarcia umowy dzierżawy tych gruntów. W związku z tym zasadnym było zanegowanie możliwości uwzględnienia działek nr [...] i [...] w składzie gospodarstwa rolnego inwestora. Wprawdzie Kolegium nadmieniło, że ocena legalności przedłożonej umowy dzierżawy przekracza kompetencje organów administracji w przedmiotowym postępowaniu, to jednak organy te są uprawnione do dokonania analizy na potrzeby oceny, czy inwestor mógł powołać się na szczególny przypadek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a stanowiący odstępstwo od zasady badania tzw. dobrego sąsiedztwa. Działki nr [...] i [...] posiadają łącznie powierzchnię 10,65 ha (8,96 ha + 1,69 ha), zatem po pomniejszeniu podawanej przez inwestora wielkości gospodarstwa rolnego wynoszącej 23,9344 ha o powyższe działki, powierzchnia tego gospodarstwa wynosi 13,2844 ha, a zatem jest mniejsza od średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie M. Konkludowało, że dokonana zaś w tym zakresie ocena nie pozwala stwierdzić, by inwestor wykazał fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie M. W takiej sytuacji w ocenie Kolegium należało zbadać, czy planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jednakże w aktach sprawy brak jest jednak takiego dokumentu, jedynie w uzasadnieniu decyzji organ w dwóch zdaniach wyjaśnił, że w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w odległości 132 m od granic terenu objętego wnioskiem (szerokość frontu ustalono na 44 m) nie ma zlokalizowanej żadnej zabudowy, znajdują się jedynie łąki i pola uprawne. Jednak zarówno decyzja ustalająca warunki zabudowy, jak i decyzja odmawiająca ustalenia tych warunków może zostać wydana jedynie w oparciu o prawidłowo sporządzoną i przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki wraz z odpowiednią mapą stanowią integralny załącznik tej decyzji, zaś w niniejszej sprawie taka analiza nie została sporządzona. W reasumpcji Kolegium uznało, że skoro inwestor nie wykazał istnienia przesłanek do zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wprowadzającego wyjątek od konieczności spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., to organ winien przeprowadzić analizę urbanistyczną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania trenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia, czy przesłanki te zostały spełnione. Przeprowadzenie tej analizy jest obligatoryjne, zaś jej wyniki muszą stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stanowiło przyczynę kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie. We wskazaniach poczyniło uwagę, że organ zleci osobie uprawnionej sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób zgodny z wymogami określonym we wskazanym powyżej rozporządzeniu, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. W sprzeciwie (w części dotyczącej nieuznania powierzchni gospodarstwa rolnego ) wniósł o uchylenie skarżonej decyzji. Podtrzymał, że łączna powierzchnia posiadanych gruntów rolnych wchodzących w skład prowadzonego gospodarstwa wynosi 23,9344ha, gdyż – jak wynika z zapisów księgi wieczystej o numerze [...] - w dacie złożenia wniosku tj. 1 grudnia 2021 r. właścicielem działek nr [...] oraz [...] byli Z.P i B.P., on zaś od 11 stycznia 2015 r. jest dzierżawcą tychże działek [...] oraz [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Zatem należy przyjąć, że użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" zasadniczo jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, iż ten rodzaj decyzji organu odwoławczego - decyzja kasacyjna - jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14 - CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA), wskazał, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Oceniając legalność sprzeciwu nie sposób nie wspomnieć, że zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Na dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r., II OSK 2769/19 uznając, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11). Powyższemu celowi ma właśnie służyć nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a., by organ II instancji nie uchylał się od merytorycznej analizy i oceny sprawy co do jej istoty. Uchylenie decyzji organu I instancji możliwe jest jedynie wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Sąd orzekający w tej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie, o czym poniżej. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał także na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21). Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20). Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania. Kolegium kasatoryjne rozstrzygniecie motywowało li tylko brakiem sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki wraz z odpowiednią mapą stanowią integralny załącznik tej decyzji. Dostrzegło jednak, że wprawdzie w aktach sprawy brak jest takowego dokumentu, to jednak w uzasadnieniu decyzji organ w dwóch zdaniach wyjaśnił, że w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w odległości 132 m od granic terenu objętego wnioskiem (szerokość frontu ustalono na 44 m) nie ma zlokalizowanej żadnej zabudowy, znajdują się jedynie łąki i pola uprawne. Analiza wspominanego uzasadnienia decyzji Burmistrza owe spostrzeżenie potwierdza. Zatem, skoro jest to okoliczność bezsporna, to dwukrotne (nawet) jej potwierdzanie było całkowicie zbędne. W tej sytuacji rodzi się retoryczne pytanie, co miałaby rzeczona analiza potwierdzić (po raz trzeci), poza niekwestionowanym brakiem zabudowy w obszarze analizowanym dla działki zamierzonej inwestycji. Bez wątpienia uczynienie zadość formalnej procedurze nie skutkowałoby powstaniem nowego, w sensie materialnoprawnym, środka dowodowego weryfikującego relewantną z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. okoliczność faktyczną, tj. nową zabudowę pozwalającą na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie zdefiniowanym przywołanym przepisem. W konsekwencji powyższego omawiana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie bałaby w stanie podważyć kategorycznej i nie mogącej być obalonym jakimkolwiek środkiem dowodowym konkluzji o (nie)spełnianiu warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem akta sprawy zawierają kompletny z punku widzenia hipotezy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie (nie)spełniania warunku statuowanego tymże przepisem i jakakolwiek nowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest w stanie zmienić tego stanu rzeczy, tj. spetryfikowanego przez Burmistrza w czasie wydania decyzji elementu obiektywnej rzeczywistości. Rekapitulując, "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" użyty w art. 138 § 2 k.p.a., a definiowany w realiach niniejszej sprawy jako potrzeba sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nijak nie uzasadniał kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie, skoro zakres ów został już jednoznacznie i niepodważalnie zweryfikowany przez organ I instancji i jego ewentualna jakakolwiek modyfikacja nie jest możliwa w duchu przyczynowo-skutkowego pojmowania rzeczywistości (znajdują się jedynie łąki i pola uprawne, za Burmistrzem). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że kasacyjna decyzja organu odwoławczego została wydana całkowicie bezpodstawnie, ma bowiem w zamierzeniu zweryfikować okoliczność faktyczną już znaną i nie mogąca ( w zasadzie) ulec zmianie, czym naruszono art. 138 § 2 k.p.a. k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie organ wyda decyzję merytoryczną uwzględniając przy tym stanowisko Sądu w sprawie. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt I wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt II, na podstawie art. 200 p.p.s.a Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.