II SA/Kr 768/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. D. i I. D. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego ogrodzenia oddala skargę. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z dnia 17.02.2020 r. (znak: [...] 2.[...]), wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku E. D. z dnia 17.01.2020 r. w sprawie "wydania aktu nadzoru - w przedmiocie usunięcia nielegalnego ogrodzenia na części działki drogowej wykonanego przez M. K. zamieszkałą [...] (...)". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że PINB prowadził już postępowanie w sprawie usunięcia ogrodzenia z nieruchomości nr [...] w [...] częściowo zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Postępowanie to zakończyło się decyzją PINB z dnia 1.08.2016 r. (znak [...]) umarzającą postępowanie w sprawie ogrodzenia nieruchomości nr [...] w [...]. Organ nadzoru budowlanego ustalił wówczas, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej (gminnej) i jest objęta współwłasnością 11 osób. Sporne ogrodzenie zaś – od strony działki nr [...], nie koliduje z siecią wodociągową, wykonane jest pomiędzy działkami prywatnymi, a jego wysokość nie przekracza 2.2 m. Ogrodzenie to nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i zwierząt, a brama i furtka nie otwiera się na zewnątrz działki. Nadto, właściwa jest szerokość bramy i furtki. W opisywanej decyzji podkreślano też, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót. Zwrócono zarazem uwagę, że sprawy dotyczące przekroczenia granicy przy realizacji obiektów budowlanych – mają charakter cywilnoprawny i nie podlegają rozpoznaniu przez organy nadzoru budowlanego. Opisywana decyzja została utrzymana w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26.01.2017 r. ([...]), zaś skarga wniesiona na tę decyzję została oddalona przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 4.09.2020 r. (II SA/Kr 398/17). W ocenie aktualnie orzekającego organu I instancji, zgłoszone żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie usunięcia ogrodzenia – jest tożsame z żądaniem wcześniej zgłoszonym i rozstrzygniętym w sprawie uprzednio już załatwionej. W ocenianym obecnie wniosku, E. D. powołał się także na swój wcześniejszy wniosek z 12.12.2014 r. dotyczący ogrodzenia nieruchomości nr [...] w [...] który zainicjował postępowanie zakończone wskazanymi wyżej decyzjami kontrolowanymi przez sąd administracyjny. Powyższe – wg PINB - świadczy o tożsamości obu żądań. W takiej sytuacji, wobec braku zmiany stanu faktycznego i prawnego, wykluczone jest obecnie wydanie kolejnego rozstrzygnięcia, gdyż byłoby to orzekanie w tej samej sprawie, co obarczone byłoby wadą nieważności – stosownie do art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. Zażalenie na opisane wyżej postanowienie PINB z dnia 17.02.2020 r. (znak: [...] wniósł E. D.. Zarzucił "naruszenie prawa materialnego i błąd w ustaleniach faktycznych". Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) postanowieniem z dnia 21.05.2020 r. (znak [...]) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której wydano już rozstrzygnięcie – wówczas zachodzi podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na powołaną wyżej własną decyzję z dnia z dnia 26.01.2017 r. ([...]). Wskazał, że wydanie tej decyzji wyklucza możliwość wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia ogrodzenia nieruchomości [...], zlokalizowanego częściowo na działce nr [...]. Naruszeniem procedury byłoby bowiem wszczęcie postępowania w sprawie, w której uprzednio toczyło się już postępowanie i wydana została decyzja je kończąca. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej postanowienie MWINB z dnia 21.05.2020 r. wniósł E. D. oraz I. D.. Skarga wskazywała, iż skarżący ponieśli ponad 20 tys. zł kosztów na urządzenie drogi koniecznej, w ramach postępowania prowadzonego przed sądem cywilnym o sygnaturze akt I Ns 707/12. Podkreślała, iż decyzja o nabyciu działki podjęta została wyłączenie dlatego, iż prowadziła do tej nieruchomości droga gminna ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego. Podano też, iż skarżący E. D. czynił przed sądem cywilnym starania uregulowania stanu prawnego drogi poprzez zasiedzenie działki na której ta droga jest urządzona (sprawa o sygn. akt I Ns 831/10). Skarga stwierdzała, iż zaistniały nowe okoliczności mogące wzruszyć rozstrzygnięcia sądów administracyjnych oddalających skargi, co skutkowało wydaniem błędnych decyzji w zakresie ustalenia zobowiązania pieniężnego za lata 2019 i 2020 r. Podano, iż "strona grodząca po 5 latach czynności geodezyjnych wznowienia granic działki – zleciła nadto dokonanie czynności geodezyjnych w zakresie zmiany przeznaczenia użytku z "dr" (drogi) na "Ł" (łąki) i "B" (budynki)." W tym zakresie dokonano wpisów w rejestrze gruntów i budynków, a także księgach wieczystych. W ocenie skargi, sąd nie badając podstawy prawnej dokonania tych czynności wydał krzywdzące orzeczenia. Z inicjatywny skarżącego, Starosta wszczął postępowanie o przywrócenie poprzedniego (drogowego) przeznaczenia spornej działki. W odpowiedzi na skargę MWINB domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. W piśmie z dnia 2.09.2020 r. skarżący dodatkowo zarzucał nieprawidłowe dokonanie czynności geodezyjnych w zakresie odnoszącym się do działki drogowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Podstawą prawną kontrolowanych w tej sprawie postanowień organów nadzoru budowlanego był art. 61a par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji do wydania, na podstawie art. 61a par. 1 k.p.a, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. np. wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12). Wszczęcie bowiem postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, naruszać będzie zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 par. 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. W związku z powyższym należy podkreślić, że warunkiem wydania postanowienia na podstawie art. 61a par. 1 k.p.a. jest stwierdzenie występowania tożsamości pomiędzy sprawą zakończoną już wydaniem ostatecznej decyzji a sprawą objętą powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie miał miejsce wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. W realiach ocenianego przypadku należy stwierdzić, że E. D. złożył do organu nadzoru budowlanego w dniu 12.12.2014 r. wniosek o "wydanie nakazu usunięcia ogrodzenia wykonanego przez M. K., zamieszkałą w [...] nr [...]". We wniosku tym wskazywał m.in., że wykonane ogrodzenie koliduje z przebiegiem szlaku służebnego działki drogowej nr [...] w [...] Ogrodzenie to nie zostało uzgodnione z zarządcą drogi, a nadto jest umiejscowione na wodociągu. Sprawa wszczęta opisanym wyżej wnioskiem została zakończona przez PINB w W. decyzją z dnia 1.08.2016 r., którą umorzono postępowanie w sprawie "usunięcia ogrodzenia nieruchomości nr [...] w [...] zlokalizowanego częściowo na działce nr [...] w [...]". Instancyjna kontrola tej decyzji potwierdziła jej trafność, gdyż Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26.01.2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Skarga wywiedziona od decyzji MWINB został oddalona przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 4.09.2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 398/17). Zatem stwierdzić należy, iż sprawa dotycząca ogrodzenia nieruchomości nr [...] w Staniątkach zlokalizowanego częściowo na działce nr [...] w [...] - została już załatwiona, wskazaną wyżej, ostateczną i prawomocną zarazem decyzją wydaną przez organ nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że inicjujący aktualnie kontrolowane postępowanie wniosek E. D. oraz I. D. z dnia 17.01.2020 r. – wprost nawiązywał do opisanego powyżej, wcześniejszego wniosku złożonego w dniu 12.12.2014 r. (por. k. 6 a.a.). W piśmie tym wskazano bowiem, iż stanowi ono "ponowienie wniosku o wydanie aktu nakazu – w przedmiocie usunięcia nielegalnego ogrodzenia na części działki drogowej, wykonanego przez M. K., zamieszkałą w [...] nr [...]." Wnioskodawca wskazywał identyczne okoliczności względem tych, które podnosił we wniosku złożonym 6 lat wcześniej. Dotyczyły one kolizji ogrodzenia z wodociągiem i brakiem uzgodnienia budowy ogrodzenia z "Wodociągami N." oraz niezgodności ogrodzenia z przepisami planu miejscowego. Nadto akcentował wnioskodawca, że sporna działka ma przeznaczenie drogowe, a do jej zabudowania doszło w wyniku niedopełnienia obowiązków przez pracowników PINB w W. – za czym ma przemawiać postanowienie Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 6.06.2019 r. (k. 4). Porównując skarżących wniosek z dnia 17.01.2020 r., z wcześniej złożonym wnioskiem z dnia 12.12.2014 r. stwierdzić trzeba, że oba te wnioski dotyczą tej samej sprawy administracyjnej, którą była nielegalna (w ocenie skarżących) budowa przez M. K. ogrodzenia znajdującego się na części działki drogowej nr [...] w [...]. Pomiędzy obiema sprawami zachodzi więc tożsamość przedmiotowa. Sprawa zaś budowy tegoż ogrodzenia – jak wyżej wskazano – została zakończona ostateczną i prawomocną decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia 26.01.2017 r., która wydana została w rozpoznaniu wniosku złożonego przez E. D. z dnia 12.12.2014 r. Przedstawionej oceny nie zmienia fakt, iż aktualny wniosek z dnia 17.01.2020 r. złożony został także przez I. D., współwłaścicielkę działki drogowej nr [...] w [...]. Jak bowiem wynika z decyzji PINB z dnia 1.08.2016 r. – I. D. była stroną zakończonego podstępowania administracyjnego, co nakazuje przyjmować, że w obu sprawach występowały te same osoby (tożsamość podmiotowa). Stanu faktycznego ocenianej sprawy nie modyfikowało także "postanowienie Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 6.06.2019 r." (k. 4). Jest to rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym wskazujące, że w sprawie przekroczenia na szkodę E. D. uprawnień przez pracowników PINB, Urzędu Gminy w N. oraz Starostwa Powiatowego w W. – organ prowadzący postępowanie przygotowawcze przekroczył termin na zawiadomienie wnioskodawcy o wszczęciu lub odmowie wszczęcia tegoż postępowania. Opisane rozstrzygnięcie pozostaje bez związku z postępowaniem administracyjnym inicjowanym pismem z dnia 17.01.2020 r. i nie wpływa na ocenę tożsamości występującej między sprawą zakończoną już wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach trafne było więc stanowisko orzekających organów nadzoru budowlanego odnośnie istnienia podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnej budowy ogrodzenia, skoro obecny wniosek skarżących bezspornie odnosił się do sprawy już zakończonej ostateczną decyzją. Zarzuty skargi nie zawierały przy tym argumentów mogących podważyć przedstawioną wyżej ocenę. Podkreślić bowiem należy, iż wykraczają poza granicę kontrolowanej sprawy podnoszone w skardze kwestie dotyczące rzekomo wadliwych czynności geodezyjnych i ich uwidaczniania w ewidencji gruntów. Zagadnienia to może podlegać ewentualnej weryfikacji w postępowaniu mającym za przedmiot akty wydane przez stosowne organy administracji geodezyjnej. Tak samo ocenić też należało kwestię dotyczącą ochrony służebności (szlaku służebnego), która – jak zasadnie wskazał organ nadzoru budowlanego – podlega rozpoznaniu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organy administracji miały zatem podstawę aby uznać, że żądane obecnie wszczęcie postępowania nie może nastąpić (art. 61a par. 1 k.p.a.), gdyż dotyczy sprawy, która już poprzednio rozstrzygnięta została decyzją ostateczną (art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325).