II SA/Rz 841/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), po rozpoznaniu odwołania K. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu wniosku K. S. Wójt Gminy, wymienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nie przyznał wymienionej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem M. S.. Organ ustalił, że M. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje u wymienionego od urodzenia, natomiast jej stopień od 27 sierpnia 2002 r. Wymagający opieki jest bezdzietnym kawalerem, mieszkającym z rodzicami. Czynności opiekuńcze wykonuje względem niego matka. Jako przeszkodę w przyznaniu wnioskodawczyni dochodzonego świadczenia organ podał fakt, iż ma ona ustalone prawo do wcześniejszej emerytury, co uniemożliwia uwzględnienie wniosku wobec treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej następnie "u.ś.r.". K. S. odwołała się od powyższej decyzji. Wskazała, że nie miała przepracowanych 20 lat pracy, a emeryturę uzyskała w drodze wyjątku. Jej kwota to 1170 zł brutto, a więc mniej niż wynosi świadczenie pielęgnacyjne. Dlatego chciałaby uzyskać różnicę pomiędzy powyższymi. SKO nie uwzględniło argumentacji strony i decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy. Kolegium podkreśliło, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury w związku z opieką nad synem M. S., wymagającym stałej opieki. W takiej zaś sytuacji art. 17 ust. 5 u.ś.r. uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. K. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Stwierdziła, że powinna otrzymać kwotę odpowiadająca różnicy pomiędzy wysokością świadczeń w postaci emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podkreśliła, że od 27 lat jest emerytką. Ciężka pracę w związku z opieką nad synem sprawuje samodzielnie, bowiem nie toleruje on innych osób. Podniosła, że sama cierpi na różne schorzenia i jest po kilku zabiegach operacyjnych. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej może być decyzja administracyjna, a to z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.p.s.a.". Kontroli tej Sąd dokonuje biorąc pod uwagę zgodność decyzji tak z normami procesowymi, jak i prawa materialnego, a zatem pod względem legalności, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Wady kwestionowanego rozstrzygnięcia, uzasadniające jego eliminację z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 P.p.s.a., który nakazuje uchylić decyzję w całości lub w części w razie stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c). Jeśli natomiast któregokolwiek z tych uchybień brak, jak też nie zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, wówczas skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie przyznania K. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy ustaliły, że wymieniona wykonuje czynności opiekuńcze wobec swojego syna M. S., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność ta istnieje od urodzenia. Organy ustaliły jednak równocześnie, że zaistniała negatywna przesłanka przyznania dochodzonego przez stronę świadczenia w postaci tego, że ma ona ustalone prawo do emerytury. Istotny w sprawie stan prawny przedstawia się następująco. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m. in. matce albo ojcu jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest też to, by niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Jednocześnie, w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca wymienił w sposób enumeratywny sytuacje, w których pomimo spełnienia określonych wyżej przesłanek, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest dopuszczalne. Jedną z nich jest okoliczność, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia powołanego art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że osoba, która sprawuje wprawdzie opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, u której niepełnosprawność powstała w okresach, o których mowa w także powołanym wyżej art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli ma ustalone prawo do emerytury. W uzasadnieniu uchwały z dnia 10 grudnia 2009 r. (I OPS 8/09) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, odwołując się do przedstawicieli nauki prawa, przedstawił stanowisko odnośnie do sposobów interpretacji tekstu prawnego. Wskazał mianowicie, że wykładni wymaga każdy tekst, niezależnie od tego, czy jest jasny, czy też nie. Przepis jasny może bowiem okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wykładnię należy zatem kontynuować nawet po uzyskania jednoznaczności językowej, a w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Tym samym, NSA zwrócił uwagę na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej, gdzie znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy i wykładni funkcjonalnej, w której cel normy należy ustalić w ten sposób, by był on zgodny co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. W istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii początkowo sądy opierały się jedynie na literalnym odczytaniu normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dlatego skargi osób z ustalonym prawem do emerytury na decyzje odmawiające im przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były oddalane (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22.06.2015 r., I SA/Wa 240/15, wyrok WSA w Łodzi z 22.09.2017 r. II SA/Łd 485/17). Jednak linia orzecznicza w tym przedmiocie uległa zmianie. Sądy zaczęły uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się wskazanego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Taki stosunek przedmiotowych świadczeń utrzymywał się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane. Obecnie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego to 1830 zł, zaś wysokość najniższej emerytury to 1200 zł. Wobec zmian w zakresie wymiaru świadczeń sądy zaczęły więc przyjmować, że intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytywanie zatem znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe - pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Sądy podkreślały, że ustawodawca zróżnicował świadomie sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. Przy czym, w tym pierwszym przypadku, ratio legis przyjętego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna w sytuacji, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego. Gdy więc odwróciła się sytuacja jeśli chodzi o wielkości świadczeń, to odpadły przesłanki uzasadniające dotychczasowe zróżnicowanie. W konsekwencji sądy przyjmowały, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, która nie jest sprzeczna nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Powyższe prowadziło sądy do konkluzji, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji wnioskodawcy mającego ustalone prawo do emerytury w ten sposób, że pozbawia go przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.01.2020 r., I OSK 2392/19, z 30.04.2020 r., I OSK 1546/19). W ostatnim czasie i to stanowisko uległo zmianie. Zaczęto bowiem zwracać uwagę, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka zaś, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości w zakresie zachowania zasady równości oraz komplikacje w przedmiocie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Wobec więc niewątpliwie istniejącego problemu wypracowano stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W przypadku emerytury, wybór może zostać zrealizowany przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53), zwanej dalej "ustawą emerytalną". Wedle tego przepisu, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Konsekwencją prawną zawieszenia prawa do emerytury jest wstrzymanie jej wypłaty, a to na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej, co następuje poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 ustawy emerytalnej). Przyjmując takie stanowisko jednocześnie zwrócono uwagę, że chociaż emerytura jest prawem niezbywalnym, to uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. związana jest nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Jeśli zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z 27.05.2020 r. I OSK 2375/19, z 18.06.2020 r. I OSK 254/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 5.08.2020r., II SA/Rz 485/20). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to ostatnie stanowisko orzecznictwa sądowego co do umożliwienia osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne jego przyznanie w takiej sytuacji, gdy osoba ta ma już ustalone prawo do emerytury. Jak bowiem wyżej zaznaczono, do przyjęcia rozwiązania polegającego na wypłaceniu takiej osobie różnicy pomiędzy otrzymywaną przez nią emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego brak jest dostatecznej podstawy prawnej, a niezależnie od tego mogłyby się pojawić trudności w obliczeniu wymiaru tej emerytury. Tymczasem, pogląd o możliwości dokonania przez zainteresowanego wyboru co do tego, które świadczenie chciałby uzyskiwać znajduje umocowanie w istniejących, przedstawionych wyżej uregulowaniach prawnych. W takiej sytuacji, znaczenie ma brzmienie art. 9 K.p.a., wedle którego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze powyższy przepis należy przyjąć, że obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było udzielenie stronie skarżącej informacji o tym, że ma prawo złożyć wniosek o zawieszenie emerytury, a przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego będzie uzależnione od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Ze względu na to, że informacja taka nie została skarżącej udzielona, kwestionowaną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego, a to z uwagi na naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i przedwczesną odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ponownym postępowaniu SKO uwzględni przedstawione wyżej uwagi i poinformuje skarżącą - w trybie art. 9 K.p.a. - o możliwości wyboru pomiędzy pobieraną emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym zaznaczając, że przyznanie tego ostatniego uzależnione jest od uprzedniego przedłożenia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Niniejszy wyrok wydano w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.