VIII SA/Wa 405/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. znak [...] z dnia [...] lutego 2020 r. UZASADNIENIE Syg. akt VIII SA/Wa 405/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 dalej jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. F. od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2020 roku, nr [...] odmawiającej E. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku ze sprawowaniem opieki nad J. K. – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku, nr [...] Wójt Gminy C. odmówił E. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad J. K.. Organ pierwszej instancji wskazał, iż podstawą odmowy było nie spełnienie warunku z art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych( DZ.U z 2020 roku, poz. 111, dalej jako ustawa) bowiem ustalony znaczny stopień niepełnosprawności J. K. datuje się od [...] sierpnia 2011 roku. Organ wskazał jednocześnie, że J. K. zmarła w dniu [...] lutego 2020 roku. Z uwagi na zgon J. K. decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku uchylona została decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku, zmieniona w 2018 roku, a przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna. Odwołanie złożyła E. F. zarzucając naruszenie art. 17 ust.1 pkt 4 oraz art. 17 ust.1b ustawy. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji wskazał, że odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparł na treści art. 17 ust.1b ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: - nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, iż podstawę odmowy mógł stanowić wskazany przez organ przepis. Wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, syg. akt K 38/13 gdzie w pkt 2 tego wyroku stwierdzono, że w zakresie w jakim art. 17 ust.1b różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w tym przepisie wieku ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Organ wskazywał, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że bezczynność ustawodawcy niewykonującego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wywołała skutek w postaci braku ochrony jednostek, których prawa zostały naruszone treścią wskazanego przepisu ustawy. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na przepisie którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem organu odwoławczego przeszkodą do przyznania świadczenia dla skarżącej mogła być natomiast norma art. 17 ust.5 pkt 1b ustawy, który to przepis wskazuje wprost, iż świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo między innymi do zasiłku dla opiekuna. Prawo do zasiłku dla opiekuna przyznane dla skarżącej ustało z dniem [...] lutego 2020 roku, a zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe by było dopiero po tej dacie. Jednak z uwagi na śmierć J. K. w dniu [...] lutego 2020 roku ustała opieka nad nią i w związku z tym niemożliwe stało się ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła E. F.. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust.5 pkt 1 lit.b) w związku z art. 27 ust.5 ustawy polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, przyznanego w oparciu o przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na powyższe wnosiła uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] sierpnia 2019 roku do dnia [...] lutego 2020 roku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazywała, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust.5 pkt 1 lit.b) w związku z art. 27 ust.5 ustawy. Przywołała stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 roku w sprawie I OSK 235/18 w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust.5 pkt 1 lit.b) ustawy należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest przyznane już wcześniejszą decyzją. Zdaniem NSA nie wolno pomijać, że ustawa o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona na skutek niekonstytucyjnego wygaszania przez ustawodawcę decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Należy brać pod uwagę, że w związku ze zmianami przepisów pojawiła się grupa osób, które spełniały kryteria zarówno do przyznania świadczenia dla opiekuna( kwota [...] zł) jak i do świadczenia pielęgnacyjnego( w roku 2020 kwota 1830 zł). Taką sytuację dostrzegł również ustawodawca wskazując w art. 27 ust.5 ustawy, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń ,, wybrane przez osobę uprawnioną’’. Organ winien poszukiwać takie rozwiązania procesowego gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia korzystniejszego. Skarżąca w dniu [...] sierpnia 2019 roku złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo złożenia wniosku i wybrania świadczenia korzystniejszego organ pominął regułę zawartą w art. 27 ust.5 i nie uwzględnił wniosku o wyborze świadczenia. Fakt otrzymywania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Istotną kwestią, która jest sporna w niniejszej sprawie jest zbieg prawa do świadczeń – w tym przypadku prawa do zasiłku dla opiekuna, który został przyznany skarżącej oraz żądanego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b) ustawy winien być interpretowany w związku z treścią art. 27 ust.5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz treści art. 24 ust.2 ustawy, wprowadzający zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi zasadami wynikającymi ze wskazanych przepisów ustawy należy rozstrzygać zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełniona na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. W ocenie Sądu w sytuacji gdy dochodzi do zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust.5 ustawy należy przyjąć, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać ( por. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2018 roku, I OSK 1175/18, z dnia 13 lipca 2018 roku, I OSK 235/18). Sąd podziela pogląd, że na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które gwarantowałoby skarżącej realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ale także przyznania jej tego prawa za taki okres jak wynika z art. 24 ust.2 ustawy tj. od miesiąca złożenia wniosku. Zgodnie z zasadą z art. 7 kpa – prawdy obiektywnej zawiera ona obowiązek organu administracji publicznej załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany przez tutejszy sąd, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych za ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się świadczeń w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą zasiłku dla opiekuna( por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 roku, II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 roku, II SA/Po 158/19, WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 roku, IV SA/Wr 260/19). Fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna w świetle jej oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach tej sprawy przeszkody do przyznania świadczenia korzystniejszego od początku miesiąca w którym doszło do złożenia wniosku. Zatem po wystąpieniu zbiegu uprawnień oraz dokonania wyboru korzystniejszego finansowo, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obrotu prawnego zasiłku dla opiekuna przyznanego za ten sam okres innego świadczenia, a następnie po ustaleniu, że spełnia przesłanki przyznania jej korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku do chwili śmierci J. K.. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał za błędne stanowisko organu pierwszej instancji, iż podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinien być fakt, iż niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu 25 roku życia. Trafnie wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, w sprawie K 38/13, który uznał art. 17 ust.1b ustawy za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie różnicowania co daty powstania niepełnosprawności. Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie(patrz .wyroki Naczelnego S4du Administracyjnego: z 10.05.2017r. sygn.akt I OSK l58ll7; z 21.02.2018r. sygn.akt I OSK 2758117; z 14.12.2016r. sygn.akt I OSK 1614116; z 18.05.2017r. sygn.akt I OSK 128116; z 14.06.2017r. sygn.akt I OSK 2920116; z 2.03.2017r. sygn.akt I OSK 2407116; z 16.05.2018r. sygn.akt I OSK l32ll8; z 26.04.2019r. sygn.akt I OSK 8119, z 29.04.2019r. sygn.akt I OSK 300/19). Z tych też względów organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi ponownie postępowanie w zakresie spełniania przesłanek do przyznania żądanego świadczenia uwzględniając stanowisko sądu zawarte i w uzasadnieniu wyroku. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.