III SA/Wr 684/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy L.P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 uchwały nr [...] Rady Gminy L. P. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowego sposobu konsultacji podejmowanych uchwał w zakresie działalności pożytku publicznego z gminną radą działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i innymi organizacjami prowadzącymi działalność pożytku publicznego oddala skargę. UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność § 2 uchwały nr [...] Rady Gminy L. P. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowego sposobu konsultacji podejmowanych uchwał w zakresie działalności pożytku publicznego z gminną radą działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i innymi organizacjami prowadzącymi działalność pożytku publicznego jako naruszającego w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP i art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda D. wskazał, że zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego otrzymał kompetencję do uchwalenia szczegółowego sposobu konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Natomiast w opinii organu nadzoru Rada Gminy L. P. powołując się na powyższy przepis upoważniający w § 2 uchwały z dnia [...] r. zmodyfikowała normę kompetencyjną poprzez ograniczenie uprawnienia organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, do uczestniczenia w przeprowadzanych konsultacjach tylko do czasu, kiedy nie zostanie powołana gminna rada pożytku publicznego. W opinii Wojewody D. taka redakcja § 2 uchwały z dnia [...] r. zaprzecza ratio legis ustawodawcy, gdyż zmierza do ograniczenia lub całkowitego pozbawienie możliwości konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, wymienionymi w ustawie, wskazanych aktów prawnych, w przypadku powołania gminnej rady pożytku publicznego. Treść powyższego paragrafu wskazuje, że uprawnienie to będzie przysługiwało tylko i wyłącznie gminnej radzie pożytku publicznego - od czasu jej powołania. Z tego powodu zdaniem organu nadzoru takie działanie Rady Gminy L. P. zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. W skardze na wyżej powołane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., Wójt Gminy L. P. wniósł o jego uchylenie w całości oraz o obciążenia Wojewody D. kosztami postępowania. Zarzucił, że organ nadzoru błędnie zinterpretował treść § 2 uchwały z dnia [...] r. Skarżący wskazał na konstrukcję gramatyczną przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i podkreślił, że ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia, w drodze uchwały, szczegółowego sposobu konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi określonych projektów aktów prawa miejscowego. Wójt Gminy L. P. stwierdził, że prawodawca zastosował w przepisie spójnik rozłączny lub czyli spójnik łączący dwa zdania lub ich część, których treść wyklucza się wzajemnie, co w opinii skarżącego oznacza, że ustawodawca świadomie wskazał dwa rodzaje podmiotów, z którymi mają być prowadzone konsultacje: radę działalności pożytku publicznego lub organizacje pożytku publicznego w sytuacji, gdy nie zostanie powołana rada. Wójt przypomniał, że w skład rady wchodzą przedstawiciele organizacji pożytku publicznego i jego zdaniem utrzymanie obowiązku konsultacji z organizacjami pożytku, gdy powołana zostanie rada byłoby niecelowe i nielogiczne. Wykładnia dokonana przez organ nadzoru prowadzi do zanegowania racjonalności prawodawcy, do przyjęcia, że w ramach jednego przepisu należy wystąpić o opinie do dwóch "podmiotów"; rady i organizacji pożytku publicznego. W ocenie skarżącego zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie takiej sytuacji, w której uzyskuje się dwie opinie, czasami sprzeczne, od - praktycznie tych samych organizacji pozarządowych. Ponadto Wójt Gminy L. P. podniósł, że sporne rozstrzygnięcie nadzorcze narusza zasadę samodzielności gminy, ustanowioną ustawą o samorządzie gminnym, poprzez próbę narzucenia obowiązku pozyskiwania opinii zarówno od rady, jak i organizacji pozarządowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął w tej sprawie następujące stanowisko. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej także p.p.s.a). Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa, gdyż podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05 stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości , jak : nieścisłość prawna, czy tez błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Sporne rozstrzygnięcie nadzorcze zarzuca, iż § 2 uchwały Rady Gminy L. P. z dnia [...] r. w brzmieniu "Konsultacje przeprowadza się z gminną radą działalności pożytku publicznego zwana dalej "Radą", a do czasu jej powołania z organizacjami pozarządowymi i innymi organizacjami, prowadzącymi na terenie Gminy L. P. działalność pożytku publicznego w zakresie, o którym mowa w § 1 uchwały i na postawie ustawy, o której mowa w § 1 pkt 1." został ustanowiony z naruszeniem art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariatu i art. 7 Konstytucji RP. Powyższy zarzut (mając na uwadze przywołane regulacje) powinien być analizowany w kontekście ewentualnego istnienia naruszenia prawa innego, niż nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 5 powołanej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Natomiast w myśl art. 7 Konstytucji RP wyrażającego zasadę legalizmu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie wiec z literalnym brzmieniem art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do określenia w drodze uchwały szczegółowego sposobu konsultowania z radami pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi określonych projektów ustaw prawa miejscowego. Zdaniem Wójta ustawodawca świadomie w tym przepisie zastosował spójnik lub, przez co wskazał dwa rodzaje podmiotów, z którymi mają być prowadzone konsultacje, chciał bowiem uniknąć sytuacji, w której uzyskuje się dwie opinie, które mogą być sprzeczne. Z tym stanowiskiem Sąd orzekający nie zgadza się. Gdyby istotnie było tak jak podnosi Wójt Gminy L. P. to treść przywołanego art. 5 ust. 5 pozostałaby w sprzeczności z art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W myśl bowiem przywołanego art. 5 ust. 1 organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 we współpracy z organizacjami pozarządowymi (celowe podkreślenie Sądu) oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Natomiast zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 pkt 3 współpraca, której mowa w ust. 1, odbywa się w szczególnych formach: konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. W opinii Sądu zasadny jest bowiem zarzut Wojewody D., że redakcja § 2 zaskarżonej uchwały zaprzecza ratio legis ustawodawcy, prowadzi bowiem do zawężenia kręgu podmiotów, z którymi organy administracji publicznej współpracują prowadząc działalność w sferze zadań publicznych. Trafnie wskazał organ nadzoru, że w przypadku powołania rady pożytku publicznego w Gminie L. P. ustanie możliwość bezpośredniej konsultacji z organizacjami pozarządowych i podmiotami wymienionych art 3 ust. 3 ustawy, spraw związanych zadaniami publicznymi. Takie działanie Wójta Gminy L. P. w opinii Sądu nie znajduje oparcia w celu w jakim ustawodawca powołał do życia przedmiotowy akt prawny. Treść art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje jednoznacznie, że ustawa reguluje prowadzenie działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych oraz współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi (celowe podkreślenie Sądu). Ustawodawca położył szczególny nacisk na bezpośrednią współpracę tych organizacji z organami administracji publicznej, natomiast rada działalności pożytku publicznego jest organem konsultacyjnym, doradczym, opiniodawczym, jej kadencja trwa dwa lata składa się z przedstawicieli organu stanowiącego i wykonawczego odpowiednio powiatu lub gminy, przedstawicieli organizacji pozarządowych lub podmiotów wymienionych w art. 3b ust 3 prowadzących działalność na terenie odpowiednio powiatu lub gminy, stanowiących co najmniej połowę jej członków. Z powyższych przyczyn powoływanie się przez Wójta Gminy L. P. na literalne brzmienie art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego nie znajduje uzasadnienia w treści art. 5, w szczególności art. 5 ust 1 i ust. 2 pkt 3 tej ustawy oraz w celach dla których ustawa została uchwalona polegających między innymi na rozwijaniu współpracy między sektorem administracji publicznej, a sektorem pozarządowym tym samym stworzeniu możliwości dla organizacji pozarządowych realnego wpływu na funkcjonowanie administracji publicznej w sferze określonej ustawą. Z uwagi na fakt, ze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi ani nie stwierdziła z urzędu naruszenia przepisów prawa przez Wojewodę D., orzeczono jak w sentencji.