II SA/Ke 633/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 30 czerwca 2011 r. nr IX/48/11 w przedmiocie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE W dniu 30 czerwca 2011 r. Rada Gminy w Baćkowicach na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę nr IX/48/11 w sprawie regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W § 1 uchwalono regulamin, o którym mowa wyżej. Zgodnie z § 4 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył powyższą uchwałę zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. u.p.p.r., w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 3 i § 2 ust. 3 załącznika do uchwały podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do kształtowania katalogu tych podmiotów, dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego poprzez pominięcie w tym wykazie kuratorów sądowych oraz możliwości udziału w zespole prokuratorów; - art. 9a ust. 9 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 1 ust. 5 załącznika do uchwały dot. zapewnienia przez Ośrodek Pomocy Społecznej obsługi techniczno-organizacyjnej Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 9 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 8 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały dot. podstaw działania zespołu interdyscyplinarnego, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 8 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 6 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały dot. wyboru Przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 6 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy rada gminy nie została do tego upoważniona ustawowo, a jedynie do określenia trybu i sposobu odwołania członka tego zespołu; - 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały dot. częstotliwości posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; - 9b ust. 1 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały wskazującego, iż zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie gminy Baćkowice, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9b ust. 1 u.p.p.r.; - art. 9b ust. 2 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 4 ust. 3 załącznika do uchwały dot. zadań zespołu interdyscyplinarnego treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 2 u.p.p.r. w sytuacji, gdy rada gminy nie została upoważniona do ich określa, albowiem zadania te wynikają wprost z ww. przepisu; - art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 15 załącznika do uchwały dot. możliwości tworzenia przez zespół interdyscyplinarny grup roboczych, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 5 ust. 3 załącznika do uchwały podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych w sytuacji, gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do kształtowania katalogu tych podmiotów, dodatkowo modyfikując treść zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w grupach roboczych kuratorów sądowych; - art. 9b ust. 3 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 5 ust. 4 załącznika do uchwały wskazującym zadania grup roboczych, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9b ust. 3 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 14 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 5 ust. 5 załącznika do uchwały dot. częstotliwości prac grup roboczych, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 14 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały dot. wykonywania przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zadań w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 1 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały dot. możliwości przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9c ust. 1 u.p.p.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały); - art. 9c ust. 2 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 6 ust. 3 załącznika do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9c ust. 2 u.p.p.r. Podnosząc tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w części tj. w zakresie zarzutów określonych w skardze jako tirety 3-10 oraz 12-16. W ocenie organu skargę należy uznać za bezzasadną. Funkcjonowała ona w obrocie prawnym - została podjęta 9 lat temu, a właściwy organ nadzoru nie dopatrzył się zapisów powodujących jej uchylenie. Ponadto żaden z mieszkańców Gminy nie kwestionował sposobu regulacji powoływania i odwoływania członków zespołu, co oznacza, że zespół ten właściwie wykonywał powierzone mu obowiązki. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaniechania obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia w życie z dniem podjęcia, organ w pełni uwzględnił ten zarzut oraz wskazał, że błąd w terminie wejścia w życie aktu prawa miejscowego miał charakter incydentalny. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do pozostałych jej zarzutów. Reasumując organ podniósł, że zaskarżona uchwała "zasługuje na jej utrzymanie w części, a skarga winna zostać oddalona co do zarzutów dotyczących naruszeń rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie technik prawodawczych". Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, o jakich wyżej mowa, mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Obowiązek ogłaszania aktów, o jakich wyżej mowa, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ogłoszony w Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 z późn. zm.), które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest to procedura obowiązkowa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wersja obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowana w Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1213/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). Bezspornym jest, że kontrolowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 4 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkującym jej nieważnością w całości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na to, że uwzględnieniu podlegał najdalej idący zarzut skargi powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów Prokuratora dotyczących przekroczenia delegacji ustawowej. Z tych też względów nie było podstaw, aby – jak wnosiła Gmina Baćkowice - oddalić skargę w części dotyczącej pozostałych zarzutów skargi, kwestionowanych przez organ. Przepisy p.p.s.a. nie dają zresztą sądowi administracyjnemu możliwości prawnych takiego rozstrzygnięcia sprawy. Nawet w sytuacji, w której Sąd podzieliłby stanowisko Gminy w zakresie pozostałych zarzutów skargi, nie miałoby to wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżona uchwała, bez względu na słuszność czy też brak słuszności tych zarzutów/ll, podlegała stwierdzeniu nieważności w całości z przyczyn wskazanych wyżej.