II SA/Wa 1147/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] września 2019 r. J. S. (dalej też: "skarżący") wystąpił do Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: 1) kto i w jakiej dacie podjął decyzję o świadczeniu przez Starostę usług prostowania archiwalnych decyzji Aktów Własności Ziemi (dalej: "AWZ") oraz o wprowadzeniu do BIP urzędu reklamy tej usługi: [...] oraz opracowania i udostępnienia specjalnych formularzy dla jej uzyskania [...] wnosząc o przesłanie kopii dokumentu, który to potwierdza; 2) czy decyzja ta była zaaprobowana przez radcę prawnego obsługującego urząd, jeśli tak, to skarżący wniósł o przesłanie kopii dokumentu, który to potwierdza; 3) kto i w jakiej dacie podjął decyzję o zaprzestaniu świadczenia przez Starostę usług prostowania archiwalnych decyzji AWZ oraz o usunięciu z BIP urzędu reklamy tej usługi: [...] oraz formularzy dla jej uzyskania [...], wnosząc o przesłanie kopii dokumentu, który to potwierdza; 4) czy postanowienia o sprostowaniu archiwalnych decyzji AWZ były ewidencjonowane, jeśli tak to przez kogo; skarżący wniósł o przesłanie kopii tej ewidencji; 5) jaka była przyczyna wycofania ww. usługi z oferty urzędu i kto obecnie świadczy ww. usługę? W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pierwszej instancji (w piśmie z [...] września 2019 r.) wskazał skarżącemu, że obecnie nie świadczy usług związanych z prostowaniem oczywistych omyłek pisarskich w AWZ, bowiem kompetencje w tym zakresie przejęli burmistrzowie (wójtowie) właściwych miejscowo gmin. Decyzja ta została podjęta w związku z pismem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2019 r. znak [...] oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienia w przedmiocie sprostowania Starosta wydawał na wniosek właścicieli nieruchomości lub osób mających interes prawny. Organ pierwszej instancji nie udostępniał "specjalnych formularzy" dla tych czynności. Z informacji uzyskanych od administratora strony BIP wynika, że pod linkiem: [...] znajdował się tytuł: [...], a pod linkiem: [...] widniał tytuł:[...]. W kwestii pytania z punktu 4 wniosku Starosta poinformował, iż postanowienia dotyczące sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w AWZ były ewidencjonowane w ogólnym rejestrze postanowień, przygotowywanych przez Wydział Geodezji. Natomiast nie był prowadzony odrębny rejestr postanowień, na podstawie którego organ mógłby wprost udzielić żądanej odpowiedzi. Udzielenie takiej informacji wymaga podjęcia przez organ pierwszej instancji dodatkowych czynności, polegających na przeanalizowaniu rejestru, wszystkich dotychczas wydanych postanowień i sporządzeniu zestawienia tylko tych postanowień, które dotyczą sprostowania omyłek pisarskich w AWZ. Wobec powyższego, Starosta wezwał skarżącego do wskazania szczególnie ważnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie informacji publicznej objętej punktem 4 wniosku, ponieważ w ocenie organu pierwszej organu informacja, której skarżący żąda, ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."). W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosty skarżący (w piśmie z [...] października 2019 r.) stwierdził, że wnioskowane przez niego informacje nie stanowią informacji przetworzonej, ponieważ "wydrukowanie lub skopiowanie kilku stron rejestru postanowień nie prowadzi do powstania nowej jakościowo informacji, nie stanowi zatem jej przetwarzania". Zdaniem skarżącego, działania organu w tym zakresie były bezprawne, a "ujawnienie tej patologii, ukaranie winnych, umożliwienie pokrzywdzonym dochodzenia ich praw i zapobieżenie podobnym sytuacjom w przyszłości, doprowadzi do poprawy funkcjonowania władz publicznych i uzasadnia istnienie szczególnego interesu publicznego dla udostępnienia wnioskowanej informacji". Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Starosta, w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii ewidencji postanowień o sprostowaniu archiwalnych decyzji AWZ. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że skarżący nie wskazał szczególnie ważnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie mu żądanych danych. Od powyższej decyzji (pismem z [...] grudnia 2019 r.) odwołanie wniósł W. S., zarzucając: 1) naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 pkt 10 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów, co czyni ją wadliwą, 2) błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest informacja prosta znajdująca się w posiadania organu, 3) naruszenie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewskazanie jaką objętość ma informacja źródłowa, która organ dysponuje i jakie ewentualnie konkretne działania musiałby podjąć dla zaspokojenia przedmiotu wniosku, poza przeglądaniem spisu dokumentów oraz czy i z jakim konkretnie rzekomym zaangażowaniem środków osobowych i finansowych przekraczających rutynowe działania organu byłoby to ewentualnie związane, 4) brak wykazania, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, przy jednoczesnym uczynieniu tego faktu podstawą wydania decyzji odmownej, 5) celowe przewlekanie postępowania. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Starosty z [...] listopada 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") na zasadzie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podniósł, że odwołanie wniesione przez W. S. nie mogło skutecznie doprowadzić do zaskarżenia decyzji Starosty, ponieważ zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniósł skarżący (tj. J. S.) i do niego została skierowana decyzja organu pierwszej instancji. Natomiast odwołanie wniósł W. S., który nie był stroną w tym postępowaniu. Dlatego jego odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi skarżącego (tj. J. S.), reprezentowanego przez syna – W. S. (oryginał pełnomocnictwa procesowego – karta nr 21 akt sądowych sprawy) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie zasad praworządności - art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 134 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; niedopełnienie obowiązku informacyjnego i prowadzenie postępowania w sposób pozbawiający zaufania do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do elementarnych obowiązków organu odwoławczego należało zbadanie statusu prawnego W. S., który zainicjował niniejszą sprawę z upoważnienia swojego ojca – J. S. (tj. skarżącego). Skarżący ma 83 lata, jest schorowany (po udarze) i nie korzysta ze środków komunikacji elektronicznej. Znajduje się pod opieką syna – W. S., który jest "od początku" jego pełnomocnikiem i w imieniu ojca (za pośrednictwem poczty elektronicznej) wysyłał w dniach [...] października 2019 r. i [...] listopada 2019 r. korespondencję do Starosty. Zatem organ odwoławczy miał pełną świadomość, że W. S. występuje w sprawie co najmniej w charakterze "pośrednika". Również w imieniu ojca W. S. sporządził i przesłał do organu pierwszej instancji odwołanie, przy czym nie załączył do niego pełnomocnictwa. Według skarżącego, to niedopatrzenie zostało wykorzystane jako pretekst, by uniknąć merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Takie zachowanie podważa wprost zaufanie do władz publicznych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ drugiej instancji podkreślił, iż odwołanie od decyzji wniósł W. S., nie wskazując, że działa jako pełnomocnik skarżącego, a samo wysłanie korespondencji z poczty mailowej innej osoby nie oznacza, że osoba ta staje się pełnomocnikiem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W wyniku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną, czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może nastąpić tylko wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika, że odwołanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Obowiązkiem organu drugiej instancji, któremu zostało przekazane odwołanie, było w pierwszej kolejności podjęcie działań zmierzających do oceny, czy odwołanie zostało wniesione przez osobę uprawnioną, w terminie przewidzianym ustawą oraz czy spełnia wymogi pisma procesowego. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczne, co wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jednakże w takim przypadku organ odwoławczy jest zobowiązany wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków formalnych, ewentualnie także do nadesłania innych niezbędnych wyjaśnień na piśmie (art. 50 § 1 k.p.a.), a dopiero po bezskutecznym upływie zakreślonego w wezwaniu terminu zastosować art. 134 k.p.a. W sytuacji, gdy odwołanie zostało podpisane przez pełnomocnika, który nie dołączył udzielonego mu pełnomocnictwa do złożenia odwołania, należy uznać, że odwołanie nie spełnia wymogów formalnych i wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braków poprzez złożenie stosownego pełnomocnictwa w zakreślonym terminie, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie niekwestionowanym jest, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył skarżący (tj. J. S.); on także odpowiedział na wezwanie Starosty z [...] września 2019 r. (pismem z [...] października 2019 r.). Skarżący korespondował z organem pierwszej instancji za pośrednictwem poczty elektronicznej, posługując się adresem [...], gdzie jako nadawca widniał [...]. Nie budzi też wątpliwości, iż odwołanie od decyzji Starosty z [...] listopada 2019 r. wniósł W. S., nie wskazując, czy wnosi je w imieniu skarżącego, czy też w imieniu własnym. W tym miejscu należy podnieść, że tutejszy Sąd z urzędu ma wiedzę, iż W. S. jest synem skarżącego (J. S.), a to z uwagi na liczne skargi wywiedzione przez te osoby do Sądu, a wynikające z wielu wniosków w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, jakie ww. osoby kierują do różnych organów administracji publicznej, w tym wielokrotnie do Starosty. Co więcej, Sądowi wiadomo jest, iż organ pierwszej instancji otrzymywał tak od skarżącego, jak i jego syna wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczące kwestii prostowania AWZ. Również SKO posiadało wiedzę w tym zakresie, rozpoznając środki odwoławcze wyżej wymienionych od decyzji organu pierwszej instancji. Pomijając nawet kwestię "wiedzy z urzędu", już sama zbieżność nazwisk wnoszącego odwołanie i skarżącego wskazywała na konieczność wyjaśnienia skuteczności umocowania do reprezentowania strony postępowania. W tej sytuacji nieprawidłowe było działanie SKO polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, bez uprzedniego rozważenia możliwości wezwania do uzupełnienia braków formalnych, co pozbawiło skarżącego merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (vide wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 304/13). Natomiast w przypadku, gdy zachodzą wątpliwości, czy odwołanie jest wniesione w imieniu strony postępowania, czy też przez inny podmiot, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do rozstrzygnięcia tych wątpliwości i ewentualnego usunięcia braków w umocowaniu przedstawiciela strony do jej reprezentowania w postępowaniu odwoławczym. Należyte dochowanie wspomnianego obowiązku ma tym istotniejsze znaczenie, że wszelkie jego uchybienia przez organ odwoławczy mogą prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa strony do zaskarżenia orzeczenia organu władzy publicznej, zapadłego w pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy powinien szczególnie wnikliwie, a zarazem ostrożnie podchodzić do badania prawidłowości umocowania osoby wnoszącej odwołanie (bacząc, iż może ona działać jako pełnomocnik strony postępowania) - tak by w miarę możliwości zachować konstytucyjny standard postępowania, wynikający z opisanej wyżej zasady. W myśl art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., pełnomocnik strony winien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), a w przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie, winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną polegającą na złożeniu oświadczenia woli przez mocodawcę i może nastąpić w dowolnej formie, w szczególności nawet w sposób dorozumiany. Wymóg dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy jest tylko deklaratoryjnym potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa w zmaterializowanej formie, która uwzględnia, wynikającą z art. 14 § 1 k.p.a., zasadę formy pisemnej lub dokumentu elektronicznego obowiązującą w postępowaniu administracyjnym. Uregulowania odnoszące się do instytucji pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne i dlatego w razie wątpliwości należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740; dalej: "k.c."). W sytuacji przekroczenia przez pełnomocnika zakresu umocowania, a więc także w sytuacji, gdy osoba działająca jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, to ważność tych czynności zależy od ich potwierdzenia przez osobę udzielającą pełnomocnictwa (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie winno być dokonane w terminie przewidzianym prawem. Potwierdzenie to ma charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Pogląd, iż w sytuacjach wątpliwych należy stosować posiłkowo zasady określone w k.c. wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Chodzi o zasadę nakazującą załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zasadę nakazującą prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Rozpoznając ponownie sprawę, SKO weźmie pod uwagę powyższe rozważania i przeprowadzi postępowanie w zakresie braków formalnych odwołania zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu (niereprezentowanemu przez profesjonalnego pełnomocnika) kosztów postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, Sąd postanowił w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.