I OSK 998/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1070/05 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pomocy finansowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 /sto dwadzieścia/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r., I SA/Wa 1070/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pomocy finansowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] decyzją z dnia [...] odmówił przyznania G. W. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Komendanta Głównego Policji decyzją z dnia [...] W uzasadnieniu wskazano, że w związku ze zbyciem przez skarżącą własnościowego prawa do lokalu zgodnego z przysługującymi normami brak było podstaw do przyznania pomocy finansowej. Zainteresowana w dniu 5 grudnia 2001 r. ponownie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego. Komendant Centrum Szkolenia w [...] decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na fakt, iż wniosek dotyczył tego samego lokalu mieszkalnego, co lokal wskazany w poprzedniej ostatecznej decyzji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2004 r., I SA 1312/02, oddalił skargę G. W.. Następnie G. W. złożyła w dniu 5 stycznia 2005 r. kolejny wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na spłatę zadłużenia związanego z nabyciem lokalu zaś Komendant Główny Policji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] utrzymującej tą decyzję w mocy, uznał, że z akt sprawy wynika, że strona w dniu nabycia mieszkania nie spełniała warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdyż zbyła lokal mieszkalny zgodny z przysługującymi jej normami zaludnienia. Nie posiadała w związku z tym również uprawnień do otrzymania pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Od daty, tak wydania decyzji z dnia 14 stycznia 1999 r., jak i decyzji z dnia 24 kwietnia 2002 r. nie nastąpiła zmiana stanu prawnego. Przesłanki, z powodu, których odmówiono prawa do pomocy finansowej zostały zawarte w przepisie art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, którego treść odpowiada poprzedniemu art. 95 pkt 4. Ponadto w świetle przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia jak również poprzednio stosowanego zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie przedmiotowego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. W. podniosła, że wydane decyzje naruszają art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji oraz art. 7, 8, 11, 75 § 1, 80, 105 § 1 i art. 162 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej decyzja z 14 stycznia 1999 r. jest nieważna, gdyż wydana została w oparciu o zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., które zgodnie z art. 93 Konstytucji nie może stanowić podstawy prawnej. W związku z tym wskazane jest stwierdzenie jej wygaśnięcia z uwagi na bezprzedmiotowość. Odpowiadając na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, iż w tym postępowaniu Sąd nie mógł dokonać oceny zgodności z prawem decyzji z 14 stycznia 1999 r. i 31 marca 1999 r., gdyż nie były one przedmiotem skargi, a ponadto były one już oceniane w postępowaniu nadzorczym i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia ich nieważności a w uzasadnieniu wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, należy też zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2004 r., I SA 1312/02, oddalił skargę G. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania funkcjonariuszowi policji pomocy finansowej. Wyrok ten jest prawomocny. Zatem także z tej przyczyny niedopuszczalne było ponowne merytoryczne rozstrzyganie o uprawnieniach skarżącej i postępowanie podlegało umorzeniu. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r. G. W., wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego (art.174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a) poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 i niewłaściwe zastosowanie art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 z późn. zm.) i błędną wykładnię § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. nr 131, poz. 1468) oraz niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 2 uchylonego Zarządzenia MSWiA z 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. nr 76, poz. 709) a także błędną wykładnię art. 93 ust. 2 Konstytucji RP; 2. naruszenie przepisów postępowania, które te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie przepisów: a) art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - poprzez nie rozpatrzenie wszystkich naruszeń prawa w niniejszej sprawie, a w szczególności brak związania poprzednimi decyzjami i wyrokiem WSA z uwagi na zmianę prawa ; b) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, co prawda jest związany granicami skargi, ale w myśl art. 135 p.p.s.a. jest uprawniony do stosowania przewidzianego ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wykonanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Oznacza to, iż Sąd rozpatrując skargę powinien sprawdzić czy decyzje z 1999 r. stały się bezprzedmiotowe z uwagi na uchylenie zarządzenia MSWiA z 30 września 1997 r., które w § 1 ust. 2 odsyła do art. 95 ustawy o Policji jako przesłanki do odmowy przyznania pomocy finansowej. Obecnie rozporządzenie MSWiA z 17 października 2001 r. nie odsyła do art. 95 ustawy o Policji i brak jest podstaw do jego stosowania z uwagi, iż nie ma wyraźnego odesłania do art. 95 ustawy o Policji w zakresie pomocy finansowej. W sprawie nie jest wiążący wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2004 r. z uwagi na zmianę prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w sprawie niniejszej nie nastąpiły istotne zmiany stanu prawnego, które mogłyby skutkować pozytywnym rozpoznaniem jej wniosku o przyznanie pomocy finansowej a zatem zmianą stanowiska organów Policji. Przepis art. 95 pkt 1 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w 1999 r., to jest w dacie wydawania przez organy Policji pierwszych decyzji w sprawie odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowił, iż nie przydziela się policjantowi w drodze decyzji lokalu mieszkalnego w razie zbycia przez niego lokalu mieszkalnego (własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, albo domu). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej samej ustawy pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Tak więc skarżącej nie przysługiwało w 1999 r. prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - wyrok NSA z 9 stycznia 2002 r., I SA 708/00. Te same przepisy miały zastosowanie także w dacie wydawania przez organy Policji decyzji w sprawie umorzenia postępowania w 2002 r. z ponownego wniosku skarżącej o udzielenie jej pomocy na uzyskanie mieszkania, z tym., że w wyniku dodania nowelizacją dokonaną przez art. 1 pkt 27 ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 100, poz. 1084) do art 95 o Policji ust. 2 i 3, dotychczasowa treść art. 95 uzyskała oznaczenie jako ust. 1 tego artykułu. Te same przepisy miały zastosowanie w sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy Policji, których legalność oceniał Wojewódzki Sąd Administracyjny, a skarga kasacyjna od jego wyroku jest przedmiotem niniejszej sprawy. Co prawda w trakcie rozpoznawania kolejnych wniosków skarżącej, zmieniły się przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o Policji, bowiem zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie trybu przydzielania lokali mieszkalnych policjantom przeniesionym do służby w innej miejscowości, zasad zwalniania lokali mieszkalnych i zwracania pomocy finansowej udzielanej tym policjantom na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub dom (M.P. nr 76, poz. 710) zostało zastąpione przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. nr 131, poz. 1468), a w nowym rozporządzeniu nie powtórzono przepisu, iż pomocy finansowej nie przyznaje się policjantowi, który nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego (§ 1 pkt 2 zarządzenia), to jednak nie może prowadzić to do wniosku, iż w sytuacji, gdy policjantowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego z przyczyn wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, czyli m.in. w przypadku zbycia lokalu (pkt 4) może on ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z zestawienia przepisów art. 94 i 95 ustawy o Policji, o czym była już mowa wcześniej, wynika, że policjantowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego ani pomoc finansowa na cel oznaczony w art. 94 ust. 1, jeżeli ma ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 95 pkt 1 - 4 ustawy o Policji. Tak więc zastąpienie przepisów zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. przepisami rozporządzenia tego samego organu z 17 października 2001 r. nie miało i nie mogło mieć w sprawie żadnego znaczenia dla oceny, że prowadzenie ponownego postępowania w sprawie, w której już wcześniej była wydana decyzja ostateczna jest bezprzedmiotowe. Z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że nieważna jest decyzja administracyjna wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Przepis ten musi mieć zastosowanie zarówno w sytuacji, w której wydano decyzję ostateczną tak przyznającą stronie określone uprawnienia, jak i odmawiającą ich przyznania, a w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym, bez wcześniejszego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, organ administracji wydał ponowną merytoryczną decyzję w sprawie. Tak więc, gdyby organy Policji rozpoznały merytorycznie wniosek skarżącej z 5 stycznia 2005 r. ich decyzje dotknięte byłyby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wykonawczych do ustawy o Policji są całkowicie nietrafne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada zaskarżoną decyzję nie tylko pod kątem podniesionych w skardze zarzutów, ale także musi z urzędu zbadać, czy decyzja ta nie jest ewentualnie dotknięta także innymi, niewskazanymi w skardze naruszeniami prawa. W konsekwencji, jeżeli w sprawie wydany był prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2004 r., I SA 1312/02, oddalający skargę G. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] wydaną w identycznym stanie prawnym i faktycznym, co decyzja tego samego organu z dnia [...], to wyrok ten stosownie do art. 170 p.p.s.a. wiązał w niniejszej sprawie Sąd I instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny. Niedopuszczalne było więc stosowanie w sprawie art. 135 p.p.s.a. Odnośnie zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 93 ust. 2 Konstytucji RP należy stwierdzić, iż nie można było się do niego ustosunkować. Skarżąca nie wskazała bowiem na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu a skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej samej ustawy.