I OSK 1336/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski(spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 160/08 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r., II SA/Gl 160/08 oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie gospodarki mieniem. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Śląski swym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] października 2007 r. nr XVII/368/07, w której Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawiania na czas nieokreślony z przeznaczeniem na cele rekreacyjne nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy M. położonej w rejonie ul. [...] M. - działka nr [...], obręb M. Wojewoda uznał, że uchwała była niezgodna z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził on, iż organ stanowiący gminy może na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego wyłącznie w przypadkach wskazanych w ust. 3 W skardze do Sądu Gmina M., w oparciu o uchwałę Rady Miasta M. z dnia 27 grudnia 2007 r. w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, zarzuciła temu rozstrzygnięciu błędną wykładnię art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowy wydzierżawianie nieruchomości jedynie w sytuacjach określonych w odpowiednio stosowanych art. 37 ust. 1 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko Wojewody, jej zdaniem, sprowadzałoby się do tego, iż łatwiej byłoby zbyć nieruchomość niż ja wydzierżawić, gdyż niektóre z wymienionych w ust. 2 tego artykuły przypadków nie przystają do zawarcia umów najmu, dzierżawy czy użytkowania. Rozstrzygnięcie nadzorcze oprócz tego narusza "art. 10 kpa. w zw. z art. 91 ust. 5 kpa". Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego i samo rozstrzygniecie zostało skierowane do Rady Miasta M. a nie Gminy M. Stanowisko Wojewody prowadzi do zbędności zdania 2 w art. 37 ust. 4. Gdyby art. 37 ust. 3 znajdował zastosowanie do sytuacji regulowanych w art. 37 ust. 4, to wystarczające byłoby odesłanie zawarte w art. 37 ust. 4 zd. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że katalog przypadków, w których organ wymieniony w zd. 2 art. 37 ust. 4 może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu oddawania nieruchomości w najem, dzierżawę lub użytkowanie ma charakter zamknięty, Jest to możliwe wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 i to tylko wtedy, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki ustawowe. Rada Miasta naruszyła art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 ustawy rozszerzając ten katalog. W art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy wymieniono jedynie organy właściwe do wyrażania takiej zgody, a przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia takiego aktu, gdyż w takiej sytuacji niezbędne byłoby powtórzenie w nim wstępnej części ust. 3. "Odmienne stanowisko prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, np. gdy zbycie nieruchomości na rzecz kościołów i związków wyznaniowych na cele działalności sakralnej, musiałoby nastąpić bez przetargu (art. 37 ust. 2 pkt 10 ugn), zaś zawarcie umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony, wymagałoby przetargu i jedynie od woli organu zależałoby odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy. Tak więc w praktyce łatwiej byłoby zbyć nieruchomość niż ją wydzierżawić". Sąd uznał, że podnoszone kwestie dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie nastąpiło bowiem skierowanie aktu do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Przedmiotem postępowania była uchwała Rady Miasta M. i jedynie uchwała tego organu mogła stanowić podstawę do wniesienia skargi. Niezbędne w takiej sprawie jest współdziałanie organów gminy. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jaki i sam akt nadzoru dotarły do wiadomości organów i umożliwiły prawidłowe złożenie skargi. Zbędne było tez składanie jakichkolwiek wyjaśnień, gdyż spór sprowadza się do wykładni prawa. W skardze kasacyjnej Gmina M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego polegające na: 1. błędnej wykładni art. 37 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w wyniku, czego bezzasadnie przyjęto, iż rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe oddanie nieruchomości gminnych w użytkowanie, najem bądź dzierżawę jedynie w sytuacjach ściśle określonych w odpowiednio stosowanych przepisach art. 37 ust. 1 - 3 ustawy; 2. przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 98 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że strona postępowania nadzorczego jest organ, który wydal kwestionowany akt, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów rozdziału 10 tej ustawy prowadzi do wniosku, iż stroną postępowania nadzorczego jest gmina; 3. niezastosowaniu w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało skierowane do podmiotu niebędacego stroną w sprawie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o "zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczą gminy. Rozdz. 10 tej ustawy nie określa wprost stron postępowania nadzorczego. Nie wynika to ani z art. 91 ust. 1 zd. 1 ani z art. 92 tej ustawy. W ocenie Sądu stroną postępowania nadzorczego była Rada Gminy, natomiast stroną postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do tej uchwały jest w ocenie Sądu wyłącznie Gmina. Powołano się na wyroku NSA, z których wynika, że stroną postępowania przed sądem jest właśnie gmina. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało skierowane do Rady Gminy M. , ale to nie ona winna być stroną postępowania nadzorczego tylko Gmina M., co czyni to rozstrzygnięcie nadzorcze nieważnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Wykładnia gramatyczna art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste, a także w użytkowanie najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony w drodze przetargu. Wojewoda lub organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania wskazanych umów najmu, dzierżawy lub użytkowania. Wątpliwości budzi to, czy norma za art. 37 ust. 4 zd. 2 objęte są także stany faktyczne wskazane w ust. 2 i 3 tego artykułu. W ocenie składającej skargę kasacyjną w uchwale Rady Gminy można wskazać inne niż wymienione w ust. 2 i 3 przypadki bezprzetargowego oddawania w najem dzierżawę lub użytkowanie nieruchomości. Po dokonaniu analizy przypadków wskazanych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy przewidującego bezprzetargowy tryb zbycia we wskazanych w nim enumeratywnie przypadkach, podniesiono, że bezcelowe byłoby wyrażanie zgody w drodze uchwały rady gminy na oddanie w dzierżawę nieruchomości we wskazanych w ust. 2 art. 37 przypadkach, skoro z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy uregulowano tą kwestię i tryb przetargowy jest w tych przypadkach zbędny. Uznano, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby uznać, że art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wyłącznie do sytuacji określonych w przepisach ust. 2 i 3 tego artykułu. Przy takim rozumieniu bowiem tego przepisu art. 37 ust. 4 zd. 2 byłby on zbędny, skoro z ust. 3 i tak wynika wymóg zgody rady gminy na odstąpienie od przetargowego trybu zbycia nieruchomości W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r., I OSK 1025/08 przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest jedynie do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy?". W konsekwencji zaś na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a. ) Sąd z urzędu zawiesił postępowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż uznał, że jej rozstrzygnięcie zależy od odpowiedzi na wskazane pytanie prawne, która będzie miała poważne znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09, ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 85 przyjęto: "Rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust 3. tej ustawy". Nie widząc podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. - a więc aprobując ten pogląd prawny należy uznać za nietrafny pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów. Zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie są trafne. Uczestnikiem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest określona wspólnota samorządowa działająca przez właściwy organ. Dla zachowania wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zasady czynnego udziału w postępowaniu istotne jest, aby stworzyć przedstawicielowi organu, którego uchwała lub zarządzenie są przedmiotem postępowania nadzorczego możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu. Zawiadomienie Rady Miasta M. o wszczęciu i prowadzeniu postępowania nadzorczego czyniło zadość temu wymaganiu. Warto zauważyć, że gmina, jako wspólnota samorządowa działa przez swoje organy - wójta, burmistrza lub prezydenta oraz radę. Jednocześnie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do złożenia skargi do sadu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy uprawniona jest gmina, której interes prawny, kompetencja lub uprawnienie zostały naruszone. Jednak podstawę do wniesienia skargi zgodnie z powołanym przepisem stanowi uchwała lub zarządzenie organy, którego akt został tym rozstrzygnięciem zakwestionowany. Prowadzi to do wniosku, iż skoro podstawą do złożenia skargi do Sądu musiała być uchwała Rady Miasta M., której wcześniejsza uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, to twierdzenie, iż kierowanie pism w toku postępowania nadzorczego i samego rozstrzygnięcia nadzorczego do Rady Miasta M. nie było błędem. W tych warunkach uznanie, że rozstrzygniecie nadzorcze zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu nie jest zasadne. Zauważyć przy tym należy, iż w postępowaniu w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną art. 156 k.p.a., a więc także przepis § 1 pkt 4 tego artykułu nie ma zastosowania. Przesłanki nieważności uchwały organu gminy nie są uregulowane w art. 156 k.p.a. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem. że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny," 1997 , nr 4 s. 23 i n.) Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.