II SA/Sz 290/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Marszałka Województwa Z. z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE G. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Z. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym w kwocie [...]zł, stanowiącej część należności jednorazowej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Marszałka Województwa Z. o umorzenie należności i opłat należnych na rzecz Województwa Z. z tytułu użytkowania przez gminę na cele rolnicze gruntów rolnych klasy RIIIa o łącznej powierzchni wyłączenia 0,0821 ha, położonych na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym G. , gmina M. , wyłączonych z produkcji na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. oraz na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. określającej kwotę należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wydał ww. decyzję z dnia [...] września 2019 r., którą: 1. umorzył niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym w kwocie [...]zł, stanowiącą część należności jednorazowej; 2. odmówił umorzenia niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym w kwocie [...]zł, stanowiącej część należności jednorazowej; 3. umorzył niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym w kwocie [...]zł, stanowiącą opłatę roczną za rok 2019; 4. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące udzielenia ulgi w postaci umorzenia opłat rocznych za lata 2020-2028 w łącznej kwocie [...]zł, płatnych na rzecz Województwa Z. z tytułu trwałego wyłączenia ww. gruntów rolnych z produkcji rolnej w związku z inwestycją polegającą na budowie obiektu sportowo-rekreacyjnego przez doposażenie placu zabaw w G. . Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej odmowy umorzenia niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym w kwocie [...]zł, stanowiącej część należności jednorazowej (pkt 2 decyzji), podnosząc, że w decyzji organ nie odniósł się do kwestii charakteru inwestycji, jej znaczenia dla lokalnej społeczności i wpływu tych elementów na rozmiar umorzenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że przy odmowie umorzenia części opłaty jednorazowej w wysokości [...] zł organ I instancji wziął pod uwagę sytuację finansową skarżącej, opierając się na wskaźniku podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca, przyjętym do obliczenia subwencji wyrównawczej na 2019 r., który wynosi 1.219,66 (tzw. wskaźnik G, który dla kraju wynosi 1.790,33), jak i interes społeczny. Organ wyjaśnił, że dochody uzyskane z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej gromadzone są na wyodrębnionym rachunku zarządu województwa i z tych środków finansowane są ochrona, rekultywacja i poprawa jakości gruntów rolnych oraz wypłata odszkodowań przewidzianych w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz zadania wymienione w art. 22c tej ustawy. Organ wskazał również, że skarżąca uzyskała dofinansowanie w latach 2006-2008 ze środków pochodzących z wyłączenia gruntów rolnych w produkcji na realizację inwestycji budowy i modernizacji dróg dojazdowych do gruntów rolnych w łącznej kwocie [...]zł. Według organu, całkowite umorzenie wszystkich opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej spowodowałoby znaczne uszczuplenie budżetu Województwa Z. w zakresie gromadzenia środków z ww. tytułu, zaś nieograniczone umarzanie opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej spowodowałoby brak środków na realizację wskazanych zadań. Skarżąca zaskarżyła skargą ww. decyzję w całości, wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie, według skarżącej, miało istotny wpływ na wynik postępowania w zaskarżonym zakresie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zwolnienie skarżącej z należności jednorazowej w całości oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wykonana na wyłączonych z produkcji rolnej gruntach inwestycja, tj. doposażenie placu zabaw w G. , służy realizacji wyłącznie celu publicznego i zaspokaja potrzeby lokalnej społeczności. Organ natomiast w zaskarżonej decyzji - poza wskazaniem, że w Gminie M. tzw. wskaźnik G wynosi 1 219,66 (jest znacząco niższy od średniej krajowej wynoszącej 1 790,33) oraz, że środki pozyskane z opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej są przeznaczane na realizację zadań wymienionych art. 22c ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - nie wyjaśnił, dlaczego uzasadnione jest umorzenie należności jednorazowej jedynie w wysokości 50%. Ponadto, według skarżącej, organ nie powiązał i nie odniósł się do kwestii charakteru wykonanej inwestycji oraz jego wpływu na wysokość umorzenia, jak też nie wykazał, że umorzenie opłaty jednorazowej w całości będzie skutkowało brakiem w budżecie województwa środków na realizację zadań związanych z ochroną, rekultywacją i poprawą jakości gruntów rolnych, wypłatą odszkodowań oraz związanych z wykonywaniem zadań wymienionych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze m.), zgodnie z którym "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.". Kontroli sądu została poddana w sprawie decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą organ ten m.in. odmówił umorzenia niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym w kwocie [...]zł, stanowiącej część należności jednorazowej, płatnej na rzecz Województwa Z., z tytułu trwałego wyłączenia przez skarżącą gruntów rolnych z produkcji rolnej klasy RIIIa o łącznej powierzchni wyłączenia 0,0821 ha, położonych na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym G. , gmina M. , wyłączonych z produkcji na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., zezwalającej na ich wyłączenie z produkcji w związku z inwestycją polegającą na budowie obiektu sportowo-rekreacyjnego oraz na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. określającej kwotę należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia. Zgodnie z przepisami art. 22b ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.); dalej: "u.o.g.r.l.", należność w postaci jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntu rolnego (art. 4 pkt 12 u.o.g.r.l.) i opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele rolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji (art. 4 pkt 13 ustawy), będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, stanowią dochód budżetu województwa. Wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do ich egzekwowania jest - zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. - marszałek województwa. Stosowanie także do brzmienia art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji oraz wskazał, że przy odmowie umorzenia części opłaty jednorazowej w wysokości [...] zł organ I instancji wziął pod uwagę sytuację finansową skarżącej, opierając się na wskaźniku podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca, przyjętym do obliczenia subwencji wyrównawczej na 2019 r., który wynosi 1.219,66 (tzw. wskaźnik G, który dla kraju wynosi 1.790,33), jak i interes społeczny. Wskazał również, że dochody uzyskane z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej gromadzone są na wyodrębnionym rachunku zarządu województwa i z tych środków finansowane są ochrona, rekultywacja i poprawa jakości gruntów rolnych oraz wypłata odszkodowań przewidzianych w przepisach u.o.g.r.l. oraz zadania wymienione w art. 22c u.o.g.r.l. Organ wskazał również, że skarżąca uzyskała dofinansowanie w latach 2006-2008 ze środków pochodzących z wyłączenia gruntów rolnych w produkcji na realizację inwestycji budowy i modernizacji dróg dojazdowych do gruntów rolnych w łącznej kwocie [...]zł. Według organu, całkowite umorzenie wszystkich opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej spowodowałoby znaczne uszczuplenie budżetu Województwa Z. w zakresie gromadzenia środków z ww. tytułu, a nieograniczone umarzanie opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej spowodowałoby brak środków na realizację wskazanych zadań. Wskazać należy, że organ administracji publicznej, rozpoznający sprawę na podstawie przepisów prawa przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co nie przekracza możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno odnosić się do kwestii istnienia bądź nieistnienia w sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających sposób załatwienia sprawy oraz wskazywać na okoliczności, które pozwoliłyby sprawę załatwić zgodnie z wnioskiem strony. W decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku strony, organ powinien uzasadnić to rozstrzygnięcie, wskazując w szczególności jakie okoliczności legły u podstaw odmowy umorzenia należności, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne do umorzenia, określone w przepisach zostały spełnione. Uzasadnienie to powinno być na tyle konkretne, aby wnioskodawca, a następnie sąd administracyjny rozpoznając skargę, mogli skontrolować prawidłowość konkluzji organu o braku wystąpienia w sprawie uzasadnienia dla zastosowania w stosunku do strony wnioskowanej ulgi. Należy także wskazać, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ma na celu zbadanie, czy wybór ten nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 474/11; dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy - po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego - dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu dotyczącego możliwości umorzenia należności. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje zatem postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie obejmuje natomiast rozstrzygnięcia, będącego wynikiem dokonania określonego wyboru. Uwzględniając ww. uwagi wstępne, należy także stwierdzić, że stanowisko organu - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącym, że "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.". Prawidłowe zatem zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowaniu środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nadto, obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Skoro zaś istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., są ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, to oznacza, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie; zobowiązany jest także do rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony oraz ustosunkowania się do niech w uzasadnieniu swojej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy, należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, nie odpowiada przedstawionym wymogom. Skarżąca, składając wniosek, jak i odwołanie od decyzji organu I instancji, wskazała, że inwestycja ma charakter użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która ma służyć bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności mieszkańców G. i okolic, między innymi poprzez organizację czasu wolnego dzieci i rozwijaniu ich zainteresowań. Inwestycja ta została wykonana w ramach środków z funduszu sołeckiego, a tym samym - wyłącznie w interesie oraz w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Inwestycja nie przynosi gminie żadnych innych korzyści, w szczególności finansowych. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia odnoszącego się do ww. kwestii oraz wpływu tych elementów na odmowę umorzenia należności w części wskazanej przez organ. Z decyzji nie wynika również, czy organ badał relacje w jakich pozostaje interes indywidualny do interesu społecznego. Należy przy tym zauważyć, że istnieją trzy możliwości w relacjach zachodzących między interesem indywidualnym a interesem społecznym: 1) mogą się one pokrywać, identyfikować, 2) interes indywidualny może być społecznie obojętny, 3) interesy te są sprzeczne, nawzajem się znoszące (por. I. Wajnes, Ochrona praw, s. 17-18). Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz przy podjęciu decyzji. W ocenie sądu - w świetle poczynionych uwag - nieuprawnione było rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącej w sposób dokonany przez organ I instancji, a następnie zaakceptowany w zaskarżonej decyzji. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji jedynie zasygnalizował kwestie dotyczące wskaźnika podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca oraz uzyskanym przez gminę dofinansowaniu w latach 2006-2008 ze środków pochodzących z funduszu wyłączenia gruntów rolnych w produkcji oraz stwierdził, że zachodzi konieczność racjonalnego dokonywania umorzeń opłat, z których finansowane są inwestycje, o których mowa w art. 22c u.o.g.r.l., co spowodowane jest ograniczeniem uszczuplenia budżetu, i koniecznością posiadania środków na realizację wskazanych zadań. W uzasadnieniu decyzji zabrakło natomiast wskazania, w jaki sposób powyższe kwestie przedkładają się na odmowę umorzenia niepodatkowej należności budżetowej, stanowiącej część należności jednorazowej. Skarżąca swoim wnioskiem zainicjowała postępowanie w sprawie administracyjnej, w której konkretyzacji podlegają prawa i obowiązki jej jako strony postępowania i jako indywidulanie oznaczonego podmiotu. Postępowanie wyjaśniające powinno być zatem prowadzone w celu ustalenia okoliczności faktycznych odnoszących się do sytuacji faktycznej konkretnej strony postępowania, czyli wnioskodawcy. Tymczasem organ, rozstrzygając o prawach i obowiązkach wnioskodawcy, nie odniósł się do jego sytuacji, lecz rozstrzygnął sprawę przyjmując - jako zasadę - odmowę uwzględnienia wniosków z uwagi na ograniczenie uszczuplenia budżetu i konieczność posiadania środków na realizację zadań własnych. Powyższe oznacza, że organ naruszył przepis art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. przez jego błędną wykładnię polegającą na powołaniu się na okoliczność niebędącą przesłanką wydania decyzji w przedmiocie umorzenia opłaty, a tym samym - uchybił, wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasadzie praworządności. Pozostałe przesłanki wskazane przez organ zostały jedynie zasygnalizowane, gdyż w uzasadnieniu nie wskazano, w jaki sposób przedkładają się one na podjętą przez organ decyzję. Do przesłanki, czy inwestycja służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności organ w ogóle nie odniósł się. Nadto, skoro organ stwierdził, że wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca, przyjęty do obliczenia subwencji wyrównawczej za 2019 r. wynosi 1.216,66, to rzeczą organu było ukazanie w uzasadnieniu decyzji korelacji tego wskaźnika w stosunku do umorzonej należności budżetowej w wysokości 50%. Podobnie rzecz się ma w przypadku wskazania przez organ I instancji uzyskanego przez skarżącą w latach 2006-2008 dofinansowania. W decyzji organ ten nie wskazał również, dlaczego uzasadnione jest umorzenie należności jednorazowej w wysokości w 50%, a nie innej. Brak uzasadnienia ww. istotnych przesłanek, mających wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia powoduje także, iż decyzja została wydana z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), tj. w sposób dowolny. Z ww. względów, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowych stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.). Wobec tego, sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.), jak też przepisy postępowania (art. 6, art. 11, art. 15, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), które miały istotny wpływ na wynik sprawy i - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej "p.p.s.a." - orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd wskazuje, aby organy w toku dalszego postępowania uwzględniły, że w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. nie występuje przesłanka co do ograniczenia uszczuplenia budżetu i konieczność posiadania środków na realizację zadań własnych, jak też aby powiązały w sposób logiczny poczynione w sprawie ustalenia faktyczne z przesłankami wskazanymi w tym przepisie i należycie uzasadniły swoje stanowisko. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie do art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis od skargi w wysokości [...] zł, pobrany od skarżącej na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.).