I OSK 2209/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 572/17 w sprawie ze skargi A.M. i H.M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 7 marca 2017 r. nr WSPN.IV.7581.1.2017.MK w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 572/17 oddalił skargę A.M. i H.M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 7 marca 2017 r. nr WSPN.IV.7581.1.2017.MK w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia 15 listopada 2016 r. nr GG.6852.14.2016, Starosta L., na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", odmówił wydania decyzji zobowiązującej A. i H. M. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...]1, położonej w obrębie ewidencyjnym Ł. gmina S., dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgi wieczyste [...],[...]1, w celu wykonania robót związanych z remontem urządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN - 15 kV relacji GPZ L. – C., polegających na wymianie 2 słupów oraz wymianie przewodów o długości [...] m i [...] m. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 15 lipca 2016 r., inwestor E.S.A. Oddział w T. złożył wniosek o udostępnienie ww. nieruchomości w celu wykonania robót związanych z remontem urządzeń przesyłowych linii napowietrznej. Według oświadczenia wnioskodawcy stan techniczny urządzeń elektroenergetycznych wskazywał na potrzebę przeprowadzenia remontu dla zapewnienia bezpieczeństwa i niezakłóconego funkcjonowania linii. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez spółkę E.S.A. Oddział w T., decyzją z dnia 7 marca 2017 r. nr WSPN.IV.7581.L2017.MK, Wojewoda Kujawsko–Pomorski uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli A.M. i H.M., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wskazując, że w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym zaskarżone rozstrzygnięcie powzięte zostało prawidłowo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.M. i H.M. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucili mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 124b u.g.n. w związku z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), powoływanej dalej jako "p.b." przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że każde prace, które wnioskodawca zamierza przeprowadzić na nieruchomości należy zakwalifikować jako objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n. bez badania ich istoty w związku z możliwością ich zakwalifikowania jako rozbudowy, lecz jedynie ich kwalifikowanie poprzez niezbędność realizacji tych czynności dla właściwego funkcjonowania instalacji przesyłowych-elektroenergetycznych; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej jak również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów procesu za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Jako oczywiście bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie sama wskazywała składając skargę, iż postępowanie organu administracji publicznej było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Powtórzyć zatem należy za Sądem I instancji, że to właśnie powołując się na braki w ustaleniu stanu faktycznego organ odwoławczy, badając zgodność z prawem decyzji organu I instancji, stwierdził naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i co prowadzić musiało do uchylenia tej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ani organ odwoławczy, ani tym bardziej Sąd I instancji w przedmiotowym postępowaniu, nie rozstrzygnęli o kwalifikacji zamierzonych prac - czy są one remontem, czy przebudową. Nie zostało także przesądzone, czy odmowa wydania decyzji o udostępnieniu nieruchomości na podstawie art. 124b u.g.n. była zasadna pod względem merytorycznym. Podkreślić bowiem należy, że przedmiotem kontroli sądowej była wyłącznie prawidłowość decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie, które ze względu na stwierdzoną wadę proceduralną – niekompletność postępowania dowodowego – nie mogło ostać się w obiegu prawnym. Wojewoda zobowiązał jednocześnie organ I instancji do bardzo skrupulatnego skompletowania materiału dowodowego, na podstawie którego wyciąga on wnioski decydujące o kształcie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Prawidłowość takiego postępowania organu odwoławczego nie budziła wątpliwości zarówno Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku art. 3 pkt 6 p.b. Otóż zgodnie z brzmieniem 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art.124b ust.1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (zob. M.Wolanin, w: J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.Beck 2017, s.831-832, nb 4 do art.124b). We wniosku Spółka wykazała, że w przedmiotowej sprawie występuje brak zgody współwłaścicieli na udostępnienie nieruchomości oraz wniosła o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości powołując się na treść art. 124b u.g.n. (k. 5 a.a. I instancji). Wbrew twierdzeniom zawartym w tym zarzucie Sąd I instancji nie zaprezentował wykładni powołanych wyżej przepisów przyjmując, "że każde prace, które wnioskodawca zamierza przeprowadzić na nieruchomości należy zakwalifikować, jako objęte dyspozycją art. 124b ust.1 u.g.n.". Wręcz przeciwnie Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że konieczne jest ustalenie, "czy zamierzone przez inwestora prace na linii SN 15 kV GPZ L. – C. kwalifikują się jako remont" (str.12 uzasadnienia), gdyż stanowi to konieczny element oceny wniosku o udostępnienie nieruchomości pod kątem spełnienia przesłanek z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami". Jak podkreślił to Sąd I instancji ustalenia wymagała zatem kwestia, czy zakres prac zaproponowany przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora (poza sporem jest, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii). Jak zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji sam inwestor posługuje się odnośnie planowej inwestycji zróżnicowaną nomenklaturą, używając pojęć o odrębnym zakresie znaczeniowym: "modernizacja", "przebudowa" (vide pismo do skarżących z 25.06.2015r.), "remont" (pismo do skarżących z 28.01.2016r.). Wobec kasacyjnego charakteru decyzji organu odwoławczego nie rozstrzygał on o meritum sprawy, gdyż właśnie wskazane braki w ustaleniach faktycznych uniemożliwiały taką merytoryczną kontrolę decyzji organu I instancji. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, a podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie wypowiadał się zatem w przedmiocie prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego lub ich zastosowania. W konsekwencji bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wykładni tych przepisów, gdyż ze strony Sądu byłoby to przedwczesne, a kontrola zaskarżonej decyzji ograniczała się wyłącznie do prawidłowości zastosowania art.138 § 2 k.p.a., czyli kwestii procesowych. Co więcej, jak zasadnie podniósł w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji "decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego". Końcowo jedynie można zaznaczyć, że rozumienie art. 124b ust. 1 u.g.n. i jego zastosowania do linii elektroenergetycznych było już przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2020r., sygn. akt. I OSK 1603/18). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.